第30章 建立健全合理、科学、严密的公共权力监督机制(8)

人民政协民主监督的制度化是指通过制定一系列切实可行、相互配套的办事规则或行动准则，使人民政协民主监督走上规范化、科学化轨道。民主监督的内容、范围、时间、方法以及检验都应有明确规定。人民政协要有组织法，全体会议、主席会议、常委会议要有议事规则，工作组、提案委员会、学术委员会、文史委员会以及祖国统一海外联谊委员会等要有工作通则（条例），都要有规章制度，做到有章可循。我们认为，人民政协民主监督起码应建立如下两种制度：一是要建立和完善知政知情制度。党、国家机关和政协本身要通过各种方式和多种渠道，帮助政协委员了解情况，为其监督创造良好的条件。只有知政知情，才能参政议政，较好地进行协商监督。否则参政议政就没有基础，协商监督就没有依据。如列席党委、人大和政府的有关会议，参加党委、人大和政府召开的座谈会，听取有关方面提交协商问题的说明，出席介绍情况的通报会，等等。目前，许多地方组织政协委员参观视察、调查研究，对政协委员知政议政、协商监督都起到了良好的作用。这也应当形成为一项制度。二是建立和完善民主监督的反馈督办制度。目前，有的单位和部门对人民政协在民主监督中提出的各种提案、批评和建议，采取敷衍塞责，推卸责任，甚至采取充耳不闻、不屑一顾、不理不睬的官僚主义态度，使一些正确的意见和建议得不到采纳，一些必须解决的问题迟迟得不到应有的处理。为了改变这种不正常的状况，必须建立民主监督的督办制度。要求各单位和各部门对人民政协提出的各种监督意见和提案，必须认真研究，负责处理，并及时作出答复。对长期不作答复者，或名为答复，实为应付者，人民政协有权发出咨询督办通知书，通知有关单位或部门领导到政协有关会议上接受咨询，督促他们认真办理这些监督意见与提案。对顶着不办的，则建议其上级主管机关予以追究，从而进一步增强人民政协民主监督的权威。

人民政协民主监督的法律化，是指用法律的形式规范人民政协的民主监督，把民主监督纳入社会主义法制建设的轨道，制定和完善有关民主监督的法律法规，使之有法可依，并把接受民主监督纳入党政工作制度和决策程序之中。从现状与长远看，政协的民主监督活动还没能形成法律效应，作为监督对象的部门和个人，可理睬，也可不理睬。而且不理睬既不违纪，也不违法。因为他们各自的组织条例中并没有接受政协民主监督的程序和规定。接受与不接受，真接受或假接受，完全取决于个人民主意识和思想素质的高低。因此，很有必要就民主监督的范围、程度等方面，规定某些法律的保证，增加法定的约束力，以保障民主监督的有效性。目前全国政协制定的《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》，这只是朝着制度化、经常化方向迈进了一步，但还不是法律，还没有法律的约束力。应该从国家立法上引入权力制衡机制，在参与决策、参政议政、举荐人才、评价党政机关和领导干部工作、反对腐败现象时，赋予人民政协必要的监督权力，将政协的政治协商、民主监督职能逐步程序化、法律化。特别应该从法律上切实保障政协委员的民主权利和处理政协委员提出的批评、建议、提案和举报。

政协委员在政协各种会议上，可以进行自由讨论，发表各种意见，任何人都不得加以阻挠和压制，真正做到畅所欲言，广开言路。政协委员提出的批评和建议、提案和举报，有关部门应认真研究处理，并及时予以答复，做到件件有着落，事事有交代。这也应当有法律保证。否则，光靠一纸《规定》和某些党内文件，民主监督还是没有保证的。

3.在组织形式上确保人民政协的民主监督作用

作为实施民主监督职能的重要组织形式的人民政协，应该采取有力措施，加强政协组织建设，改善组织状况。从人民政协组成上看，应坚持统战性原则、党派性原则、协商性原则、代表性原则。严格遵守一定的组织程序，切实履行应有的职权，健全工作机构，并正确处理好人民政协各级组织之间的关系。上级政协对下级政协是一种指导关系，上级政协对下级政协指导的途径和方法是多方面的，如召开会议，印发文件，传达指示，邀请下级人员列席、调研，建立联系网络和机构等。只有政协组织加强了，有了权威，才能发挥民主监督的效力。

除加强人民政协内部组织建设外，还必须加强与外部其他组织形式的联系。因为人民政协的监督，在实施过程中不可避免地要与其他形式的监督发生横向联系。我国的各种形式的监督虽然所实行的手段和所采用的标准各不相同，但其目的都是一致的，即为了使国家这部机器沿着民主和法制的轨道正常运转。而缺乏协调配合，恰恰是我国的监督体系没有充分而有效发挥作用的重要原因。人民政协可与其他有关监督部门建立民主监督的协调性的—012—第四章建立健全合理、科学、严密的公共权力监督机制联络组织，就一些重大问题采取联合监督行动。我们设想，为加强人民的政协的民主监督的威力，提高人民政协的威望，增强人民对它的信赖感和依赖感，人民政协可与其他监督部门共同建立监督中心，建立监督资料数据库，创办监督报纸杂志，使民主监督公开化。在这些报刊中，可定期或不定期地刊登某一领域的监督通讯报道，及时宣传某些重要的监督活动，以及被监督者的反映和改正情况；及时交流监督信息和经验，深入开展监督的理论和政策研究，增强监督的透明度和约束力，实现监督的科学化、法制化，以便取得最佳监督效果。

当前，特别要注意正确处理人民政协的民主监督与人民代表大会及其常委会的监督之间的关系。人民政协与人大是相辅相成、相互作用的关系。国家和地方的重大事务，既需要由人大这个权力机构讨论和决定，也需要通过人民政协进行政治协商和民主监督。为了把两者紧密结合起来，人民政协对重大问题可提出建议案，由人大作出决定，把人大的权力监督与政协民主监督有机地结合起来，从而既可保证人大权力监督的正确性，又可增强政协民主监督的有效性。

4.提高人民政协监督的主体素质

实现人民政协民主监督的有效性，必须要求人民政协监督的主体自身充分发挥积极性、主动性，紧紧围绕中心，把工作做得更深入、更扎实、更灵活，用自己的实绩赢得群众的信任和党委的重视以及各方面的支持。在这方面，加强政协自身的组织建设，提高委员素质和参政议政能力是极为重要的基础工作。

首先，在确保政协内社会各界人士占有一定比例的前提下，明确委员的素质标准，坚持按标准选人。人民政协的性质决定了它的委员必须来自每个阶层的不同界别，体现其广泛的代表性。事实说明，委员只有是所在界别中素质较高的代表人物，才能在政协活动中真正反映本阶层的群众意愿，实施民主监督的权力。这就要求人民政协的成员要大力加强自身的思想建设和组织建设，不断提高政协委员和党派成员的基本素质，逐步增强他们参政议政的能力，更好地发挥监督作用。

其次，要采取有效措施加强人民政协的组织建设，提高机关工作人员的政治素质和业务能力。要在人民政协内部建立相应的监督工作机构，培养一支参政议政和进行民主监督的骨干队伍。党领导的多党合作和政治协商制度是长期的，人民政协的民主监督也将是长期的。为了确保政协监督的质量和连续性，迫切需要在政协中培养造就一批专门从事参政议政和善于进行民主监督的政治家，他们将根据各个时期监督的内容和要求，进行调查研究，使其监督质量不断提高。

总之，作为实施民主监督职能的重要组织形式的人民政协，应认真总结经验教训，研究新形势下加强民主监督的新思路、新措施，提高政协委员参政议政的能力，提高调查研究的质量，增强民主监督的力度，对建设社会主义和谐社会过程中出现的各种问题，敢于监督，善于监督，使民主监督成为我国经济、政治生活中的一支更具实力的制约力量。（1）

（1）王明贤主编：《市场经济条件下权力监督与制约机制研究》，宁夏人民出版社1998年4月版，第262~270页。

五、舆论监督

舆论监督是一种特殊的社会监督形式，它可以对公共权力运行的全过程进行全方位探照灯式的扫描和揭露，并对公共权力运作者形成强大的舆论压力。因此，它是公共权力制约与监督机制中的重要内容和有效途径，是现代文明社会中须臾不可缺少的监督手段。在西方一些国家，舆论监督与国家的立法、司法和执法监督处于同等重要的地位，并被称为“无冕之王”、“第四种权力”。尽管舆论监督不直接产生法律效力，但对公共权力行为具有很大的制约力。在我国，舆论监督的独特作用也愈来愈受到党和国家及社会各界的重视。（1）党的十六大报告指出：“加强组织监督和民主监督，发挥舆论监督的作用。”

（1）王明贤主编：《市场经济条件下权力监督与制约机制研究》，宁夏人民出版社1998年4月版，第326页。

（一）舆论监督的含义及依据

舆论监督有广义和狭义之分。广义的舆论监督，是指在公民了解情况的基础上通过一定的组织形式和大众传播媒介，依据法律赋予的监督权力，自由表达自己意志以影响公共决策的一种社会行为。我们平时所称的舆论监督，实际是一种广义上的监督，即舆论对立法、司法、行政这三方面的监督。舆论监督的客体，主要是各种权力组织、公务人员以及社会公众人物的众多侵害公共利益的行为。其载体主要是公众自由表达的看法。监督，意味着察看，并非一定是批评。公众表达的意见可以是赞扬也可以是批评，形式和渠道也是多样化的。狭义的舆论监督，是指新闻舆论监督，即一般公民和包括新闻媒体在内的社会组织在公共领域的言论空间中通过公开指控、评论以及提出改进建议等手段以形成舆论压力，从而达到对政府机构和政府官员滥用公共权力等不当行为的制约与监督。（2）

（2）叶战备：“论完善对权力的舆论监督”，《中国行政管理》，2005年第3期。

舆论监督一般是通过大众传播媒介进行的。所谓大众传播媒介对公共权力的监督，是指利用报纸、刊物、广播、电视、网络和其他大众传播媒介，通过对各级党组织和国家机关及其工作人员执行宪法和法律，运用政治权力和国家权力的情况进行公开报道，监督他们严格守法，揭露、批评违法行为，并使违法者依法受到有关国家机关的制裁。

从实践来看，传媒对公共权力的监督在做法上通常有三个环节：一是掌握违法犯罪的事实。传媒一般通过记者采访报道和读者来信等方式了解掌握并初步核查落实现实中已发生的国家工作人员违法犯罪事实。二是公开报道这些事实。传媒经常采用读者来信附记者调查、记者来信、各种题材的新闻调查、各种通讯甚至报告文学等形式进行报道。通过公开报道，呼吁、敦促并协助主管和管辖违法犯罪的有关国家机关依法制裁违法犯罪行为人。三是公开报道对违法者的处理结果。这一点很重要，否则会给公众造成违法者没有受到应有惩罚的印象，从而使公众对法律的权威性产生怀疑。（1）

（1）杜力夫：《权力监督与制约研究》，吉林人民出版社2004年4月版，第358~359页。

我国的舆论监督是有法律上的依据的：我国宪法第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”这一条规定的是一般的言论自由，言论自由是舆论监督的前提，但言论自由不等于就有批评政府的权利，所以我国宪法第45条进而规定：“公民对于任何国家机关和国家工作人员享有提出批评建议的权利。”由此两条我们可知，我国公民的舆论监督权是有法律保障的。这也是我国宪法中民主性原则的体现。一个民主的社会中，公民是应该享有批评政府机构及其官员的权利的，因为民主的核心就是公民与国家之间的关系。根据卢梭的《社会契约论》的观点，政府是建立在人民同意与授权的基础之上的，政府是人民的代理人或人民的公仆，民主的基本原则是“人民主权”和“民有民治民享的政府”，政府存在的目的在于维护公民对于影响到他们的利益的公共决定都有发言和直接或间接参与的权利。既然政府是人民的公仆，应为人民服务和为了人民谋利益，由选举产生，向人民负责，所以人民批评政府理所当然。任何一个批评政府及其官员的人都是在行使自己的权利，这一权利源于他作为一分子的一个社会整体的自治权利，他有权利检查仆人的过错，并对他认为不对或不当的行为提出批评。在现代社会里，在大多数情况下，公民由于人数太多而不能享有行使权力的权利，不得不把权力委托给通过选举产生的政府机构及其官员。而这种检查和批评是公民在委托之后保留的民主权利。

我国是社会主义国家，人民民主专政是我国的建国理论基础。在人民民主专政的国家里，人民是社会的主人，政府机关及其官员是人民的公仆，为人民服务是其工作宗旨，其必须对人民负责，人民是主人，有权对仆人的行为加以监督。这在一定程度上可以说是《社会契约论》的延伸和发展。

因而，可以说舆论监督不管是从法律还是理论的角度都是有依据的。在一个民主社会里批评政府机构及其官员的权利，是民主政治的必然要求，也是检验民主真伪和测量政治水平的一个重要标志。

（二）舆论监督的特点

舆论监督同其他形式的监督有所不同，有自己鲜明的特点。

1.公开性

公开性这一显著特点是由舆论媒体的客观特殊性所决定的。