案例1：
2000年4月22日，邻水县袁市天华页岩砖厂租赁袁市镇天华村8组土地20．915亩，兴办页岩砖厂。2007年底砖厂停办后，被占地村民要求按原协议约定由砖厂进行土地复垦。砖厂业主提出按每亩给1500元复垦费，交由被占地农民自行复垦。但村民认为复垦费太少，不能接受，双方因此而僵持不下。村民为得到合适的复垦费，多次到省、市、县上访。2008年4月，邻水县国土资源局接到省国土资源厅交办的该合同纠纷信访件后，多次联合袁市镇政府，召集砖厂业主和村民代表协商，但一直未能达成协议。2009年7月，邻水县国土地资源局矛盾纠纷调解小组通过研究相关法律法规，7月10日再次与袁市镇政府一道，召集砖厂业主和村民代表进行调解。调解人员首先组织砖厂业主和村民代表共同学习《土地管理法》第36、37条和《刑法》第342条及最高法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第3条等规定。调解人员指出，违反土地管理法，在耕地上建窑取土，造成耕地大量破坏，根据《刑法》第342条规定，可处5年以下有期徒刑并处罚金；若复垦归还农民，则不构成毁坏耕地罪，可不以毁坏耕地论处。劝导砖厂业主必须尊重法律，依法复垦，避免受到刑事责任追究。砖厂业主当即表示服从行政调解。通过调解，砖厂业主与村民代表达成每亩支付4000元复垦费、由村民自行复垦的调解协议。这件发生了近两年的矛盾纠纷得以成功化解。
从这个案例中我们看到，现实生活中行政争议与民事争议相互关联的案件大量存在，如果政府在负有调解或裁决民事纠纷的领域内不作为或解决失当，极易使民事争议转化为行政争议。
行政性ADR概述
ADR模式主要分为民间性、司法性和行政性等三种类型，行政性ADR一般是指国家的行政机关或准国家机关所设或附设的，利用行政和专家资源而进行的一种经济、便捷的非诉讼纠纷解决方式，即国家行政机关居间处理民事纠纷的机制。我们知道行政行为主要有两种实现方式：一是以行政权的强制力、支配力为基础的，直接确定权利、义务的配置和实现的行为；二是以指导、协商、调控为特点的，相关国民经济发展、社会进步以及提供社会服务等自由裁量性和政治性较强而法律强制力相对较弱的指示性行为，在当今政府施政中占了较大的比重。行政性ADR模式主要就是针对第二种实现方式中出现的各种纠纷的一种解决方式。在当代社会私法领域中，由于纠纷当事人法律地位上的平等性，强调双方通过合意而解决各类纠纷，使ADR在法理上和实践中都得到了广泛支持，尤其是在民事纠纷解决过程中得到越来越广泛的运用。而随着行政法新人文精神中，行政机关和相对人之间服务与合作、信任与沟通观念逐渐深入人心，加之各类社会纠纷性质的复杂化、数量的增加、诉讼成本的提高、司法解决效率的低下等因素的存在，行政权力运作方式和行政手段的选择也日趋灵活起来，ADR纠纷解决模式就有了它的必要性和可行性。
当代中国正处在从农业社会向现代工业社会、从计划经济向社会主义市场经济发展的转型期，以血缘、地缘关系为纽带的传统的“熟人社会”也在逐渐转变为新的社会连带关系维系的“市民社会”。在新的社会连带关系中，人与人之间的关系在利益的追逐中趋于疏远，同时因为信息社会的开放性和公民在社会生活中参与的加强而不断接近，行政机关和相对人之间的关系也随着政府角色从管理者到服务者的转换而纷繁多样起来，多元、复杂的社会关系必然带来人与人之间、政府和公众之间各种各样的纠纷。现代行政行为不仅要求公权力依法行使，而且要考虑行政的复杂性、行政的求效性、资源的有限性，同时更要关注通过扩大相对人的参与，进而实现行政的民主化，淡化行政过程的单向性色彩和强制色彩，鼓励通过协商合意基础上的公共目标的实现。在市场经济条件下，政府与公民共同合作伙伴关系决定了行政目标的实现在一定程度上依赖于行政相对人的参与和配合，双方必须通力合作，利用契约中的“伙伴”原则和平等自由精神。通过“合意的治理”才能实现行政的目标。ADR模式所体现的“合意”、“自治”等精神，对于增进行政行为的民主性和正当性，促进行政机关与公民之间的良性互动，以及节约行政资源，增强行政的效率和正当性，促进公民的主体意识等方面都具有重要的现实意义。传统行政行为以实现国家意志为主要目标，因此传统的行政执法具有单向性、强制性和无偿性的特点，不能直接代表公民的自由、平等、社会福利等个人利益，传统的行政执法很容易被异化为权力合法化与管制正当化的工具，导致全能政府的出现。而在法治国家中，行政权尚不是“以法行政”，还必须“依法行政”，权力的运行必须按照法律设定规则来进行，市场经济模式下的行政行为，强调“服务与合作、信任与沟通、平等与自由”的理念，行政行为带有明显的合意性，法律强制性日趋弱化。ADR模式中内涵的意思自治性、低成本高效率恰恰满足了市民社会之追求利益最大化以及培育市场经济的内在需求。
行政性ADR主要包括以下几方面的基本特征：
第一，行政性ADR的对象是特定的民事纠纷，也包括一些行政纠纷。特定的民事纠纷是指与行政管理职权相关的民事纠纷。不是所有的民事纠纷都属于行政性ADR的调整范围，与行政管理有关的民事纠纷才属于行政性ADR的调整范围。主要包括医疗事故纠纷、环境污染纠纷、交通事故纠纷、土地权属纠纷，这些纠纷大多与行政机关的管理权属相关，具有群体性、复合性、公害性的特点，不适宜由法院进行司法审判解决。行政机关对于这些民事纠纷的处理，比将这些民事纠纷提交到司法审判中处理更为专业高效。
第二，行政性ADR具有低成本、灵活性和开放性。行政性ADR机构不向当事人收取费用，行政性ADR是公共产品的一部分，行政机关免费为当事人提供，解决纠纷的支出应当由政府负担。在解决复杂纠纷的过程中，纠纷的解决者不能仅以一个裁判者的角色行事，还需要见机行事，不时地扮演管理者、调解人甚至是律师的角色，综合运用多种权力和资源达到纠纷解决这一最终目的。行政性ADR机构必须通过有效介入当事人的纠纷，充分查证，有时需要提出纠纷解决协议供当事人选择，实现纠纷解决的目的，区别于司法审判的“不告不理”；行政性ADR机构在解决民事纠纷时可以采取灵活的做法，省略不必要的程序，在公正公平的原则下更加便捷、有效地解决纠纷：行政性ADR的开放性是相对于司法诉讼的封闭性而言，司法诉讼一般只对原被告的诉讼请求作出判决，不能解决诉讼请求之外的事项，当事人提出的与案件无关的事实不在审判解决的范围之中，具有一定的封闭性。和诉讼相比，行政机关解决纠纷在当事人自愿的基础上可以对当事人的相关争议请求一并解决，在解决纠纷方面具有开放性和彻底性。
第三，行政性ADR面对复杂的处理对象具有专业性和权威性。传统的行政法理论主张行政不介入到私人纠纷中去，但是环境污染纠纷、交通事故纠纷、医疗事故纠纷等纠纷表面看上去是私人纠纷，实质上往往会牵扯到行政管理活动、公共利益问题。行政性ADR处理的这些民事纠纷往往与行政管理具有特殊的关系，有很多民事纠纷发生在行政管理过程当中，与行政活动交织在一起，复杂多样，行政很难回避这些私人纠纷。这些纠纷的起因往往很复杂，涉及到专业性较强的技术知识和行政执法的法律知识。在处理与行政管理有关的民事纠纷时，在信息收集、事实判断、技术鉴定以及促成双方当事人协商等方面行政机关的专业技术性优势很明显。
第四，行政性ADR具有程序性。在行政性ADR中，这种自由或多或少地要受到一定限制。行政性ADR要保持程序公正和灵活性原则之间的平衡，给予当事人意思自治的自由，也要求当事人尊重行政机关主持解决纠纷所采取的程序。行政机关在采取行政性ADR方式中要保持中立地位，要依据一定的事实和证据做出解决纠纷的行为，要提供给双方当事人发表意见的机会和听取双方当事人意见的必要程序。这些要求行政性ADR方式必须要遵循一些必要的程序。有学者就认为行政性ADR是国家行政机关的准司法程序，区别于民间性ADR。需要注意的是民事纠纷类型多样，相应的行政处理机关和具体解决方式（例如行政裁决、行政仲裁、行政调解）不同，行政性ADR程序事实上无法绝对统一，合理的做法应是根据纠纷种类和行政性ADR的具体方式分别设置不同的程序。另外，程序公正并不意味着程序的严格。由于程序的严格容易给人们一种难以接近的印象，加之行政性ADR的优势就在于程序的非正式性及其带来的灵活性和简便性；所以，行政性ADR程序在其各个方面都应相对宽松一些。
行政调解
一、我国行政调解现状
行政调解是由国家行政机关出面主持的，以国家法律和政策为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法，促使双方当事人平等协商、互让互谅、达成协议、消除纠纷的诉讼外活动。建国后，行政调解逐步发展，在案件类型上主要是对民事纠纷的调解。我国多元化纠纷解决机制重要内容之一的行政调解之法律规范还很不完善，没有专门的行政调解立法，行政调解法律规范散见于各单行法律的条文中。
行政调解作为一种传统的纠纷解决方式，是非诉讼纠纷解决机制的重要组成部分。社会纠纷的复杂性和诉讼固有的弊端迫使人们寻求诉讼之外的更适合的纠纷解决方式，以更好地实现权利救济。对于行政主体来讲，行政调解有助于转变政府执政方式，可以提升政府的威信；对行政相对人而言，行政调解可以节省当事人纠纷解决的成本，并且行政调解由于有灵活性的特点，能够最大限度地保障行政相对人的权益．所以最接近当事人追求的实体公正。可以说，行政机关在行使行政管理职能过程中，所遇到的纠纷，基本上都可以进行调解。但常指的行政调解主要有这样几类：（一）基层人民政府的调解。调解民事纠纷和轻微刑事案件一直是中国基层人民政府的一项职责，这项工作主要是由乡镇人民政府和街道办事处的司法助理员负责进行。司法助理员是基层人民政府的组成人员，也是司法行政工作人员。他们除了指导人民调解委员会的工作和法制宣传外，还要亲自调解大量的纠纷。（二）工商行政机关的调解。法人之间和个体工商户，公民和法人之间的经济纠纷，都可以向工商行政管理机关申请调解。（三）公安机关的调解。《中华人民共和国治安管理处罚法》规定，对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理的行为，情节轻微的，公安机关可以调解处理。中国道路交通事故处理办法第三十条规定，公安机关处理交通事故，应当在查明交通事故原因、认定交通事故责任、确定交通事故造成的损失情况后，组织当事人和有关人员对损害赔偿进行调解。这是法律法规授予公安机关调解的权利，有利于妥善解决纠纷，增进当事人之间的团结。（四）婚姻登记机关的调解。中国婚姻法规定，男、女一方提出离婚，可由有关部门进行调解或直接向人民法院提出离婚诉讼。同时，该法规定，男、女双方自愿离婚的，应同时到婚姻登记机关申请。所以，婚姻登记机关也可以对婚姻双方当事人进行调解。（五）医疗卫生行政部门的调解。《医疗事故处理条例》规定，已确定为医疗事故的，卫生行政部门应医疗事故争议双方当事人请求，可以进行医疗事故赔偿调解。
二、行政调解现存问题
现行行政调解实践中中主要存在这样几方面的问题：
1．行政调解的法律规定多而无序。涉及行政调解的条文规定虽然很多，但散见于各种部门法律、法规之中，如此众多的行政机关解决纠纷授权规定缺乏整体性的规定。当前我国的行政调解没有统一的法律，而是规定在不同的法律文件中。行政调解的形式繁多，规定庞杂。目前我国涉及行政调解的法律有近40部，行政法规约60部，行政规章约18部，地方法规约70部，地方规章约45部，另有大量一般规范性文件。
2．关于行政调解的规定之间相互冲突，难以调和，无法形成有机统一的行政调解规范体系。实践中各种行政调解“各自为政”，对同一纠纷，许多行政机关往往都有行政调解的权力，管辖竞合影响了行政调解对纠纷解决工作的正常开展。目前我国的行政调解组织分布在基层人民政府、主管行政机关和法律、法规授权的组织中。这种设置方式是结合行政权力和地域管理的混合模式。按照政府的组织机构，从乡镇一级到国务院，不同的职能部门都可以行使行政调解的职权，而且没有管辖范围划分，这使得行政调解的机构显得杂乱．容易导致行政机关在调解中互相推诿责任。对于多重复杂的纠纷涉及到多个部门的管理范围时，行政调解主体管理权限的不明，导致行政调解中还常见功利性目的，致使当事人解决纠纷的成本增加，当事人自治权、处分权无法保障。比如，城市“小商贩”的城管执法纠纷．其调解工作可能涉及到工商管理部门、城管综合执法部门，或者公安派出所和卫生管理部门等。
3．行政调解协议没有明确的法律效力。当事人的自治能力相对较弱，公众受“诉讼至上”的舆论影响对行政调解并未完全信任，一旦发现自己的要求不能得到满足，立即放弃进行协商沟通的努力，放弃行政调解。行政调解协议没有明确的法律效力，按照现行法律规定，行政调解协议一般通过当事人自愿遵守协议而实现。当事人一方不履行协议，另一方也不能请求行政机关或法院强制执行，而只能就纠纷向法院提起诉讼。当事人不履行协议，不负任何法律责任。这样的规定不利于纠纷的及时解决，并且造成行政资源的浪费，制约了行政机关调解纠纷的积极性。
4．行政调解程序缺乏相对的独立性和公正性。
法律规范对行政调解的主体没有实体上和程序上的规范，当事人容易因为程序上的不完善、不公正而对行政机关的中立性和公正性产生怀疑。
三、行政调解完善
