行政复议是不同于诉讼的纠纷解决途径，应当更加灵活，采用多样的审理方式。行政复议审查方式过于强调书面审查，省略了各方当事人对对方陈述事实与依据进行据实据理反驳的程序；忽视了纠纷各个程序上的权利，使复议结果的可信赖度降低。行政复议首要问题是查清事实。查不清行政争议的事实，遑论作出正确的判断。既然要查清事实，那么单方会见当事人进行询问、调查，或者同时与双方座谈、听取意见都是可行的，可以根据具体情况来决定采取不同方式；条件允许时，可以到行政争议发生的地方听取申请人以外更多百姓、被申请机关以外更多机关的意见。改革审查方式，应确立书面审查和听证审理结合的方式，采用概括规定和具体列举相结合的方式明确听证审理的范围。采用听证方式审理行政复议案件。行政复议法规定以书面审查为原则，现在很多地方都积极采用听证的方式来审理。广州的行政复议案件的审查实行合议制度。由3人以上单数行政复议人员组成合议组对案件进行审查，提出意见。合议组意见不一致的，按照少数服从多数的原则。另外，具有较强专业性或者其他重大、疑难、复杂行政复议案件，还可以向相关领域的专家征询意见。这项规定是仿照法院的合议庭制度衍生而来的，有助于案件审理的公正和公开，使行政复议案件有选择性地走“司法化”道路。这种类似于“微型审判”的方式加强了行政复议的专业性和正规性。有的地方建立了行政复议听证室，其布局之严肃不亚于法庭，听证过程也类似于法庭审理，双方当事人根据复议审理人员的指示轮流陈述、辩论等；也有的地方采取更简便的听证方式，在双方见面的房间采用圆桌会议，桌子中间要放置花瓶，营造宽松和谐的气氛等。行政复议之所以发挥作用，就因为它在行政诉讼之前，成为诉讼案件的过滤装置。行政复议的生命力除了公正，也在于灵活、方便，无论是听证和听取意见的方式，或者是调解的方式，可以根据各地情况和个案情况有所不同而相应改变。行政复议应当允许地方探索，在审理机构的多样、审理方式的灵活等方面预留空间，使得行政复议更有特色、更有生机。
4．应当扩展行政复议的范围
明确界定“具体行政行为”，使诸如征地批复、拆迁决定等在实践中可能被“模糊处理”的行政行为，能够明确纳入《行政复议法》受案范围，使相对人和民众一目了然，便于监督和接受。此外，也应将抽象行政行为和内部行政行为归入行政复议的范围。国务院法制办主任曹康泰指出如村委会受行政机关委托实施的非自治性行为、学校行使公权力影响学生受教育权的行为、行政机关招录公务员的行为等，都可以纳入行政救济范围。行政诉讼一时做不到的话，行政复议领域可以率先实现。
5．建立办案责任制
结合行政执法责任制和目标管理考核工作，进一步建立健全复议工作责任制，将复议工作绩效纳入考核体系，增强做好复议工作的责任感。
6．探索行政复议协调工作机制
如今年年初山西省法制办向山西省人力资源和社会保障厅发出行政复议建议书，要求省人力资源和社会保障厅进一步改进工作，规范行政权力运行程序，不断提高依法行政水平。还有，甘肃、浙江、江苏等地的政府和法院建立行政复议与行政审判联席会议制度，通报行政复议和行政诉讼的案件情况，共同研讨如何加强依法行政等。
信访
一、信访概述
信访可以分为狭义的信访与广义的信访。《国务院信访条例》第二条规定。信访是指“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级政府、县级以上人民政府工作部门反映情况、提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关机关处理的活动”。这里所指的信访可以称之为狭义的信访。广义的信访是公民、法人或其他组织采用书信、电子邮件，传真、电话、走访等形式，向各级国家权力机关反映情况、提出建议、意见或者投诉、请求的行为。信访的概念具有政治性、法律性和社会性，信访制度是救济体系的重要组成部分。2007年3月，中共中央、国务院联合颁发了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》指出，信访工作是党和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作。
“信访”是在当代中国才产生的一个新词汇，是“来信上访”或者“写信上访”的简称。1995年，中国第一部严格意义上关于信访的行政法规《信访条例》以法律的形式确定了信访的概念。2005年修订后的新《信访条例》基本沿用了这一界定，只是对一些细节作了修改补充，第二条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”信访应包括以下四方面内容：（1）在信访机构上，各级党政机关、各级人民代表大会、各级人民法院和人民检察院、军队、社会团体以及企事业单位都设有信访机构，负责处理人民群众来信来访所反映的问题。（2）享有信访权的主体是公民、法人和其他组织。按照该条例第五十条的规定：“对外国人、无国籍人、外国组织信访事项的处理，参照本条例执行。”外国人、无国籍人、外国组织在特定条件下，也可以成为信访的主体。（3）信访的形式包括采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式。（4）信访的内容或信访人的权利包括反映情况，提出建议、意见或者投诉请求。我国目前的信访活动大致可以分为参与类信访；求决类信访；诉讼类信访三种类型。按来访时的组织形态可分为个人访、群体访和组织访；按信访活动性质分为初访、重复访；一般访、越级访；理性访、非理性访等类型。
从信访的内容来看，国家信访局前局长周占顺总结当前群众信访特别是群众集体信访反映的问题中，80%以上是改革和发展过程中的问题；80%以上有道理或有一定实际困难和问题应予以解决。群众反映的热点、难点问题相对集中，涉及政策性、群体性的现实问题较多。主要有以下八大焦点问题：一是企业改制、劳动及社会保障问题。其中，拖欠在职和离退休人员工资、职工下岗失业后再就业困难、基本医疗无保障、社保基金不到位等。二是“三农”问题，即农民、农村和农业问题。主要是反映一些地方农村税费改革政策落实不到位，农民负担没有明显减轻；一些村组财务管理混乱、村委会换届选举不规范；一些地方违规征占买卖土地，补偿标准较低且被层层截留克扣，失地农民得不到妥善安置；乡村基层干部作风粗暴，干群之间矛盾突出。三是涉法涉诉问题。主要是各类纠纷、不服法院判决等。这类问题积案较多，重复来信来访量大，长期滞留上访的人多，已成为长期困扰各级信访部门的主要问题之一。四是城镇拆迁安置问题。主要是反映在城镇建设、拆迁等工作中不严格依法办事，补偿和安置不合理，拆迁户不能及时回迁，房地产开发不规范等问题。五是反映干部作风不正和违法乱纪问题。六是基层机构改革中的问题。主要反映一些地方借机构改革增加编制、增添副职，或借竞争上岗收受好处、安排亲友，以及精简分流搞一刀切等问题。七是环境污染问题。搞建设急功近利，破坏了生态环境。八是部分企业军转干部要求解决政治待遇和经济待遇问题。从实践的效果看，我国行政信访制度承担了大量公民权利救济工作，从1992年开始，全国信访总量连续12年攀升，本应在制度内解决的纠纷大量流向信访。
二、信访存在的基础
1．信访制度早已由初建时的政治设计，发展为既是一种重要的政治制度，也是法律制度的一部分。
信访权是宪法赋予公民的基本权利，是宪法第二十七条、三十五条和第四十一条的规定。宪法第二十七条第二款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”《信访条例》是提升和保护信访权和规范信访行为重要的行政法规，它使信访权彻底消除了法外权利的痕迹，被明确地提升为公民的一项法定权利。在当代中国，信访权已成为极具中国特色的公民基本人权的重要内容，主张取消信访制度也就是剥夺了公民的该项民主权利。
2．法治的局限性也给信访制度留下了生存的空间
为什么民众在解决冲突时往往会选择信访，而不进行司法。对此现象，学术界主要有几种解释：一种认为清代的法律文化与1978年以前的新中国历史使当代中国人具有“厌讼”或“信人治不信法治”的历史传统．或叫“路径依赖”。一种认为“信访现象”根本就是民众理性选择的结果。行政诉讼问题过多，效果不如信访。也有研究者认为这两种解释都与现存的证据存在很大出入：首先，信访的效果比诉讼差得多，很少会解决信访者的问题。其次，传统中国社会——尤其在清代和民国——并不很厌讼。中国民众不选择行政诉讼是因为对这种诉讼的程序感到陌生和排斥。事实上，不论古今，中国民众都似乎偏向冲突性较低、法官主导功能较强的诉讼程序和审理方式，而现代的行政诉讼制度因为不允许调解，也许显得过于生硬、冲突性过强，因而使访民产生排斥心理。
社会转型期社会矛盾的多样性和复杂性并非司法制度一种制度所能解决。从某种意义上说，信访制度实际上已成为社会变革时期弥补司法制度不足的一种救济制度。建设现代法治国家是我们的目标，但法律并非是全能的，有其局限性，由此决定了许多纠纷和冲突无法适用现行法律来调整。即使是在司法制度相对完善的情况下，错误判决的产生也难以避免。而现代法制所主张的价值和乡土社会中的传统价值在某些方面存在抵触，也是一些人信“访”不信“法”的原因之一。信访通过弥补其他救济制度的不足而维护社会和谐。现代民主社会越来越注重公民权利的救济。诉讼、行政复议、行政申诉等都是维护公民权利的行政救济途径。但是，正规救济途径又都有自身固有的缺陷和不足，并不能完全满足和适应对行政权力的有效制约和对公民权利的充分救济的需要，信访制度可以弥补此不足。事实上，无论什么样的制度安排，都不可能把所有的社会冲突解决的干干净净。所以，任何一个社会都会在主体制度之外产生一些社会冲突的“余量”：而狭义的信访制度正是为了解决这些“余量”而安排的一种行政救济制度。由于当前我国法律法规尚不够完善、司法过程中出现的一些腐败现象导致司法公正受到质疑，加上程序繁琐、诉讼周期长、需要一定的法律知识等原因，在实践中表现为很多公民权利受到损害或侵犯时难以寻求司法的公正解决，因而老百姓不愿通过司法途径解决问题，宁愿采用行政救济的方式维护自身利益。信访这种权利救济方式，一方面初始成本很低，不需要交纳律师费、诉讼费等相关费用，只需通过书信、电话、电子邮件等方式或者到相关政府部门上访即可，另一方面通过信访这一渠道几乎可以反映所有的问题，小到征用土地、房屋拆迁中的个人权利受损，大到企业改制、环境污染中的问题等等，此外加上传统的“人治”文化的影响，老百姓相信权力而不是法律，宁愿信“访”而不信“法”，因此信访成为当前中国社会中极为重要的权利救济手段。诚然，由于信访实践中存在着信访制度存在不足、信访体制不顺畅等问题，信访事项的办结率很低，很多信访问题并没有得到及时、有效的解决，但这并不妨碍老百姓对这种救济方式的选择。2006年8月5日，胡锦涛同志强调指出，在当前社会矛盾多发的情况下，信访问题是回避不了的，信访工作必须坚持不懈地抓下去。
3．信访功能：联系、参与与救济
中国信访制度长期存在的根本原因在于它与中国国情和民间传统之间存在契合，有中国特色的信访制度，是各级政府密切联系人民群众的渠道，是公民行使政治参与和行政监督等权利的政治制度形式之一。对于我国这样一个发展中国家来讲，行政权力是一种非常珍贵的资源。由于我国各地区发展的不平衡，各地的人文环境、资源、管理水平迥然不同，在我国建设现代化，必须动员全国和全社会的力量。从群众的角度看，信访的渠道毕竟是最简便、最救济的渠道，而网络技术的发展使得这种渠道变得更为便捷。“高水平的政治参与总是与高水平的发展相伴随，而且社会与经济更发达的社会，也趋向于赋予政治参与更高的价值。”信访通过化解“琐碎”冲突维护社会和谐。普通百姓的事情不管多么小，但对他们来说是非常重要的；对这些事情的妥善解决，最终对于整个社会来说也是必不可少的行政信访的首要价值取向是“事要解决”，也就是化解社会矛盾。行政信访所化解的社会矛盾一般是贴近人民生活的“琐碎”事情，如福利的不公正发放、税费的无理征收、住房的随意挤占等。但对普通公众来说，正是这些“琐碎”的事情对他们的生存、生活产生重大乃至决定性影响；正是这些“琐碎”的事情潜伏着社会不和谐、不稳定的种种危机，影响了人民群众对政府的信任。鉴于目前许多相应条件不具备的情况，当务之急不是否定信访权和取消信访制度，而是完善现有的信访制度，通过发挥其积极作用，消除其消极作用，更好地保障公民的信访权。
三、信访的缺陷
1．信访的非程序性
