扫平群雄，一统天下
东汉之初，天下依然四分五裂，“帝王满天下”。除了农民起义军绿林、赤眉军之外，还有更始皇帝刘玄、东方皇帝刘永、蜀中皇帝公孙述、舒城皇帝李宪、匈奴立的皇帝卢芳、燕王彭宠、齐王张步、海西王董宪、楚黎王秦丰等。这些人各据一方，自立为王，互相攻城掠地，战争频繁，广大人民饱受分裂、战乱之苦。光武帝刘秀建立东汉之后，利用“人心思汉”的社会心理，打出“刘氏宗室”的旗号，搜罗人才，争取民心。利用招降和用兵两种手段，经过长达10年之久的艰苦奋战，终于一一扫除盘踞各地的“帝王”，使中国又一次走向了统一。
更始皇帝刘玄，本是没落贵族，并无本事。只是当时的绿林起义军为了招集民众，同王莽新政斗争，急需一个刘氏宗室子弟作为钟馗皇帝，便策立刘玄为“更始皇帝”。刘玄当了更始皇帝，大赦天下，连封数王，连宫里的厨师、火夫都封了爵位。当时长安的老百姓编了一首歌谣：“灶下养，中郎将；烂羊胃，骑都尉；烂羊头，关内侯。”这样的皇帝仅仅是个木偶，很多绿林军的将领和各郡县的官吏根本不听他的命令。当时刘秀的军队实力很强，但却被封了个很低的官职。各路起义军心中虽有自己的算盘，但在反对王莽新政的问题上，目标是一致的。
王莽死了之后，刘玄每日不理朝政，只知寻欢作乐，重用无能之辈。不少人见刘秀日益强大，多次劝刘玄杀掉刘秀，刘玄却迟迟下不了决心，最后派刘秀出使河北，行大司马职。可刘秀到河北后，镇抚州部，巡察地方，上自郡守，下至平民，不收受百姓敬献的牛肉与美酒，广施恩惠，终于控制了河北并登基称光武帝。然后，刘秀又举兵攻占邯郸、河内和温邑等地。这时，由于刘玄无能，赤眉军又立一个叫刘盆子的牛倌作为皇帝，也举兵攻打长安。刘玄左右受到攻击，最后投降了刘盆子，被改封为长沙王。
光武帝刘秀得知更始皇帝下台，便一鼓作气，命吴汉、冯异等11位将军攻打洛阳。这时的洛阳由更始皇帝的骁将朱鲔把守。由于朱鲔拼命固守，刘秀部队连攻数月，一直没有攻下。后来刘秀听说部将岑彭当年曾是朱鲔的校尉，便派他去劝降。朱鲔对岑彭说：“大司徒（指刘）被害，我参与筹划，更始帝派刘秀去河北，我又阻拦过，并进谏铲除萧王，这些罪过，我想萧王是不会原谅的，因此不敢投降。”汉光武帝得知此事，便托岑彭向朱鲔说：“要干大事的人，不能计较小过。朱鲔如降，官爵不动，我可以对黄河水发誓，绝不失信！”朱鲔听后，叫人用绳子把自己捆起来，到达河北汉光武帝营帐听候发落。光武帝见到朱鲔急忙下座，亲自解开绳索，向他表示慰问，并拜其为平狄将军，封扶沟侯。至此，以更始皇帝刘玄为代表的一派势力，在赤眉和刘秀的攻击下被平息了。
将军领数部，部下设曲，称部曲，主要任务是保卫封建庄园。部曲的发展，意味着中央军权的削弱。
在群雄并立的大地上，赤眉军也是一支强大的农民武装力量，严重威胁着刘秀新建的东汉王朝。
赤眉军是一支朴实的农民武装，在推翻更始皇帝的斗争中做出了巨大的贡献。但由于缺乏领导，纪律性差，攻入长安后，又烧又抢，令老百姓纷纷逃散。号称百万之众的赤眉大军，在长安城中得不到军饷，开始向秦岭终南山一带转移。赤眉军在行军途中遇到大雪，冻死、饿死了许多，因此，只好又退回长安。汉光武帝派大将邓禹乘机攻击赤眉，结果遭到赤眉军的伏击。邓军大败，死伤3000多人，邓禹只带了20多名骑兵逃了回来。
汉光武帝分析了一下赤眉军的情况，了解到赤眉军打仗个个英勇，但由于兵马太多，粮食缺乏，他们不会久居长安，因此，只有采取以逸待劳、以饱待饥，步步围堵、不断分化的方法。于是他派冯异率兵前去执行这一任务。临行前，汉光武帝送给冯异一辆马车、一口宝剑，嘱咐他说：“长安一带遭兵灾，老百姓穷困到了极点。此次出征，如长安敌军肯降，你只要把他们的头子送到京城来就行了，士兵可以让他们回家种地、养蚕，绝不要杀害。再多带些粮食，到时一定能用得上。”
果然不出汉光武帝所料，长安城已到了饿死人的地步，一斤黄金只能换五升豆子。赤眉军只好东撤，到了渑池，同冯异军队相遇。冯异用计，把自己的一部分军队也伪装成赤眉军，扰乱赤眉军阵营，结果赤眉军大败，有8万多人因饥饿投降了汉军，还有十几万冲出了重围。逃出来的赤眉军怀着悲怆的心情，扶老携幼，继续向东行进。光武帝刘秀这次亲自带兵堵截，在宜阳与赤眉军相遇。赤眉军见汉军壁垒森严，军威雄壮，而他们却又饥又饿，故无心作战，只好派刘氏宗室刘恭代表赤眉军，向刘秀乞降。刘秀接受赤眉军投降后，立即命令宜阳的县令，把全县的厨师集中起来，给十几万赤眉军做菜、做饭，让他们饱餐一顿。饥饿疲乏到极点的赤眉军，受到这样的待遇，对光武帝感激不尽。第二天，刘秀在汉水边布阵，让赤眉军将领观看，并对赤眉军降将樊崇等人说：“你们投降了，后悔不后悔？如果后悔，朕可以让你们回营，重新集合军队，再行决战，朕绝不强求你们投降。”樊崇吓得头也不敢抬，徐宣则连连叩头，说：“归顺皇上，早有此心，今日如愿，如同婴儿见了慈母一样，只有喜欢，没有后悔的。”光武帝听后哈哈大笑。
刘秀击败主要对手之后，目标又开始转向东边的刘永。刘永原来被更始皇帝刘玄立为梁王，后来自称皇帝，以睢阳作为京城，占据着青州、徐州一带28个城，封山东的张步、苏北的董宪、庐江的李宪等人为大将军。
刘秀于公元26年夏，命盖延率军征讨。经过整整一年的残酷战争，刘永大败，后被手下将领所杀。
北方的渔阳太守彭宠，原系刘秀部下，后反叛，自立为燕王。占据着蓟城、右北平的上谷等县，北边联络匈奴，南边联络张步，势力范围不断扩大。汉光武帝决定亲自征讨，后经劝说，方派朱祜、耿龛等率兵北进，于公元29年平息了彭宠的叛乱，北方局势安定下来。
接着，张步、董宪、李宪、匈奴立的皇帝卢芳等大大小小的“土皇帝”们也相继被灭，国内大部分地区开始稳定。但是，还有三大势力并势而立，这就是蜀中皇帝公孙述、五郡大将军窦融、西州大将军隗嚣。他们势力强大，有同光武帝平分天下之势。光武帝决定采取逐个击破、分而治之的策略，铲除这三大势力。
公孙述占据着益州，资源丰富，地势险恶，加上公孙述经营多年，势力比其他两个都大。而且，公孙述在蜀中已自称皇帝。为了孤立公孙述，光武帝决定拉拢窦融、隗嚣。他先派人去联络隗嚣，可隗嚣打算自己做皇帝，所以不仅没有听从刘秀的劝说，而且还派人去联络窦融，劝窦融自立为王，他们妄图同公孙述联合起来，建成3个国家，共同对付洛阳的皇帝刘秀。刘秀得知后，立即派人给窦融送了一封信，信中说：“将军日前的地位举足轻重，有人主张分割天下，像战国时期那样，各自为王，要知道，中国的土地即使可以分的话，中国的老百姓也是不能分的。将军如果能从大局出发，上为国家出力，下为百姓着想，我将非常感激！”刘秀的语言情真意切，使窦融和他手下的将士都认为光武帝英明。不久，窦融率部投降，刘秀随即派兵征伐隗嚣。隗嚣大败，于公元31年春病饿而死。汉军乘机收复了陇右（今甘肃六盘山以西）地区。刘秀收复陇右地区以后，集中优势兵力，全力以赴进攻蜀中皇帝公孙述。刘秀亲自带兵征讨，大将军岑彭指挥军队，连连击败公孙述的军队，夺下不少城池，公孙述很快处于孤立无援的境地。刘秀又命广平侯吴汉进攻成都，结果公孙述惨败，受重伤而死。其手下将领见汉军来势凶猛，便纷纷投降。这样，蜀中皇帝的全部势力被扫除干净。
革新政体，总揽权纲
汉承秦制，秦始皇以后的汉初几代皇帝，也为巩固统治地位进行了政体改革。如汉高祖的重用人才，采取“与民生息”和“量官禄，度官用”的政策，汉武帝颁行“推恩令”，削弱诸侯王的割据势力等。东汉光武帝时期也注重革新政体，加强中央集权，取得了更显着的成效。
尚书的官职创于秦代，原是少府属吏，其任务仅仅是在殿中传达诏令。西汉光武帝时，尚书更成为侍从近臣，职权渐重，因以宦官充任，故又名为中书。成帝时，又复尚书旧名。尚书职名虽然由来已久，但直至西汉之末，在中央政府中这一地位并不十分重要。东汉建立后，鉴于西汉末年权臣专政、外戚弄权以致王莽改换朝代的教训，光武帝时效法汉武帝，加强中央集权。在中央，光武帝削夺了在汉朝官制中“无所不统”的三公即大司马、大司空、大司徒的职权，使其成为一种没有实权的虚衔，而把日常政务交给尚书台处理。随着尚书台地位的变化，其机构也得到了发展和加强。光武帝特诏尚书令、御史中丞、司隶校尉于朝会时均专席独坐，称之为“三独坐”。这表明尚书台已成为国家的法定机关，其最高长官尚书令的地位也随之而升格。尚书令下设尚书仆射1人，尚书左右丞各1人。尚书台设六曹，每曹各置尚书一人，侍郎6人，令史3人。6曹即后来6部的起源。尚书台是皇帝专制独裁的御用工具。“虽置三公，事归台阁”成为东汉时出现的我国封建官制的一大特点。
为了集中兵权，光武帝下诏废除除边郡以外的各郡的都尉官（武官），停止每年由郡太守和都尉召集本郡士兵举行演习的都试制度，以免届时发生聚众起事；他又下令裁撤轻车、骑士、材官、楼船等军吏，让他们回家种地；在裁撤地方军队的同时，光武帝又下令大力建设中央军队，设立了宫殿禁卫军南军和京师兵北军，统一由皇帝指挥。
汉代的地方行政机构，实行郡县（国）两级制。汉武帝时，设十三州刺史监郡，属于临时派遣的监察官吏，他的任务是周行郡国，刺探政情，原无固定治所。东汉承袭西汉制度，分全国为十三州部，每州设刺史一人。其首都所属之州，亦设司隶校尉，督察中央直辖区。东汉州刺史的权力，远比西汉时大，除监察二千官吏之外，还有选拔官吏、直接向皇帝劾奏之权，甚至可以参与地方行政事务的管理，而且已有一定的治所和自己的衙门。这就形成内有尚书总揽朝政，外有刺史控制地方的高度集权的局面。
正是通过设置尚书台、控制掌握军队、强化监察制度等措施，东汉初年的中央集权得到了加强，实现了由皇帝“总揽权纲”的目的。
怀柔治世，稳定政权
土地问题和奴婢问题是西汉末年困扰统治者的难题，同样也危及东汉政权的稳固。刘秀为此采取了一些措施，其主要目的就是解放奴婢、精兵简政和解决土地问题。
要解决农业问题，劳动力是核心因素，因而解决奴婢问题理所当然是重之又重。西汉中后期，由于地主、官吏无限制地兼并土地，使大量农民丧失了自己的土地，农民本人也被卖给官僚、贵族、商人家为奴。奴婢在主人家过着非人的生活，稍有不慎，就有可能受到主人的毒打，甚至被当成牛马在市场上公开出售。奴婢问题严重影响到国家的安危和发展，汉哀帝和王莽新政都想解决，但都没能够解决这个问题。至光武帝即位后，他把解放奴婢作为一项大事来抓。
从公元26年到公元38年，光武帝先后多次下诏令解放奴婢，并且严禁虐杀奴婢。公元26年5月的诏令宣布：民有出卖妻子，其妻子想归父母者，从其便，如主人刁难，按律令论处。建武六年诏令：王莽时吏民被当成奴婢而不符合西汉法律的，一律免为平民。公元31年的诏令规定：吏民因饥饿战乱沦为奴婢、妻妾的，留去自便，强制不让走的，以卖人罪处置。建武十年诏令：取消奴婢因射伤人处死的法律。公元35年2月诏令：天地之间人为贵，杀奴婢者罪在不赦。同年6月诏令：炙灼处罚奴婢的，按律治罪，被伤害者免为平民。公元36年诏令：陇、蜀的人民被劫为奴的，如要离去，一律免为平民。公元38年诏令：益、凉二州奴婢8年来向官府上讼者，一律免为平民，也不必偿还卖身钱。
光武帝在12年内，连续不断地发布解放奴婢的诏令，使大量奴婢摆脱了豪族地主的奴役，重新回到土地上来，成为国家直接控制的农民，这对社会生产力的恢复和封建经济的发展，无疑起到了积极的作用。
精兵简政，是光武帝为发展生产而采取的措施之一。公元30年6月，光武帝下令说：“设官置吏，是为了奉行皇帝法令，为天下百姓谋福利，如今百姓遭难，户口减少，而县官吏职还这样繁多。兹令各郡、国、县削减吏员。县级机构不够设置长吏的，可以撤减合并。”这一年，裁并了400多个县，合并了10个郡、国，裁减大小官吏数万人。在封建社会，能够这样大量地精简官吏，确是少有之举。
光武帝时期，于公元31年大量裁减军队。刘秀下诏令说，“军士中都是年轻力壮之人，应当立即罢除轻车、骑士、材官、楼船和相关的军吏，让他们回去种田。”大批的士兵得以还乡，从事农耕。这样，既减少了军费开支，又为农业生产提供了相当数量的劳动力。
劳动力问题解决之后，还有一项待解决的就是土地问题。东汉初期，中国复归于统一，但长期积累的社会问题并没有很好地解决。前朝遗留的土地问题，哀、平二帝时已相当严重；王莽的新朝因为没能解决这一问题，终被推翻；新市、平林军和赤眉军先后建立政权，但也没有解决土地问题，所以也先后覆灭。
面对如此严峻的土地问题，建武十五年即公元39年6月，光武帝下令各州、郡清查田地的数目和人口实数，称为“度田”。这样做的目的有两个：一是核查田赋收入，防止大地主隐瞒田产，逃避纳税；二是可以从大土地占有者手中没收一些多余土地，分给无地的贫民。光武帝还把田租的十税一恢复到三十税一。并下令，各郡国凡有余粮的，要赈济老年人和鳏寡孤独以及无依无靠的穷人，各级官吏要亲自负责此事，不允许失职。由此，东汉初年土地问题上的矛盾得以缓和一些。而土地兼并问题的部分解决和农民处境的改善，也对提高农民生产积极性、恢复社会经济是很有利的。光武帝又比较注重劝课农桑、兴修水利，使残破的社会经济逐渐恢复起来。到光武末年，粮食接连丰收，牛羊遍布于乡野，人口也增加到3400多万。
汉朝的官府及吏员设置在汉武帝时曾大为膨胀，庞大的官僚机构是造成汉武帝以后时期民用匮乏的重要原因。光武帝登基后，大量合并官府，减少吏员。在这个问题上，光武帝表现的很有气魄，仅公元30年对县及相当于县的封国进行调整时，就“并省400余县，吏职减损，十置其一”。这些措施使国家支出费用大为减少，减轻了人民的负担。
招才募能，礼贤下士
