第32章 宋代土地制度变革：王安石变法(2)

（7）将兵法。宋初“更戍法”将兵互不熟悉，防止了反叛，但也影响了战斗力。王安石选精干军官在固定地方教固定军队，“使兵知其将，将练其士”。先在边地试验，后推广至内地，增强战斗力。

（8）保甲法。乡间民兵治安组织，十家为一保，五保为一大保，十大保为一都保；每户两丁出一丁为保丁。有物力者为保长。保丁农闲时操练武艺，维护地方治安；必要时可协助正规军作战，又不增加军费。

（9）保马法。令民户代养官马。宋初在大名、安阳等地设置牧马监，专门饲养官马，费用高，占地多。王安石将牧地还民耕，在原地令民户代养官马。官付马价，养一二匹即可免本户杂税徭役；后改为民户代买代养，税役全免。

（10）军器法（监）。在开封城内设监，管理京师及各地军器的制造，以保证安全和质量，并定质量标准和赏罚之格。

以上10项新法，前6项为“理财”，后4项为“整军”。

此外，王安石还在科举选才方面有些新措施。其主要内容为：（1）变革科学制度，培养选拔人才注重实用性。如废除死记硬背的明经诸科，进士科不再考试诗赋，专考经义的时务策。设明法科，专考律令、断案等。（2）整顿太学，注重教育内容适应改革的需要。如重新编纂教科书，内容虽为儒家经典，但有了新的适用于变法需要的解释。

我们从今天的角度看王安石变法，未免有“事后诸葛亮”之嫌疑，而且，未必能看到其中的要害。

我认为，王安石的变法条款，有些可行，有些弊端多多。鉴于本书讨论土地制度变革，下面只讨论与土地相关的改革措施。

（1）青苗法，今人撰文称其为“小额贷款”，并与尤努斯的创设相提并论。尤努斯，孟加拉国的经济学家，2006年获诺贝尔和平奖。尤努斯于20世纪70年代创办“格拉明”银行，向那些有需求的人提供小额贷款，贫困者在自愿的基础上组成贷款小组，相互监督贷款项目的实施，同时相互承担还贷责任。尤努斯的理念转为实践后，令几百万人受惠。几十年来，小额信贷成为深受穷人喜爱的一种扶贫方式。有人分析说，尤努斯成功的要点却在于行政不干预，至少不成为障碍，依日常经验和实际情况从容操作。而王安石的“小额贷款”，在一个基层单位搞，还算顺利，原因在于空间小，可以施展腾挪。后来推广至全国，上下游离，官僚机构的弊端就非他能够控制了。这种分析，有一定道理。我认为，“青苗法”以行政方式执行商业行为，终归不是正道，它需要类似银行的机构来主持，由法律和司法机构来保障。但是，官员用行政方式推行，只看结果而不管过程。既然规定必须放贷，那么，不管农民是否需要用钱，一并将钱交给他，到期连本带息收回。从而，良法演变为苛政。

（2）募役法。关于差役，在汉朝的时候，地方有自治组织“三老”，下有啬夫、游徼，三老掌教化，啬夫判诉讼，游徼治盗贼。他们都代表地方，协助政府。到了隋唐，这种制度有名无实。五代以来，则征调力役。宋朝则因循这一制度。我在讨论唐朝的制度变革中谈过，杨炎推行“两税法”，将租庸调简化掉了，也就是说，“两税”之中已经包括了力役，即“调”。宋朝因循两税法，却又增加差役负担。宋初就有人深感“害农之弊，无甚差役之法”。因为力役种类繁多，有保管公物之役，有督收赋税之役，有追捕盗贼之役，有传递命令之役，不胜枚举。而且，如《宋史？食货志》所说，“役有轻重劳逸之不齐，人有贫富强弱之不一”，因此承平日久，便“奸伪滋生”。有钱有势的缙绅人家服轻役或不服役，沉重的负担全部落在孤苦无告的贫民身上。这些人平时都有终日忙碌的生产劳动，服役太多，则生存艰难。于是，为了规避重役，一些民众“土地不敢多耕，而避户等（怕被评为大户人家）；骨肉不敢义聚，而惮人丁（怕被评为人多之户）”。他们“或孀母改嫁，亲族分居；或弃田与人，以免上等；或非命求死，以就单丁（单丁免役）”；甚至铤而走险，“不得已而为盗贼”。这对于农业生产和社会安定当然都十分不利。王安石的免役法规定，改无偿劳役为用钱雇役，即百姓向政府上缴钱财，政府用这笔钱去雇人来服役。这个办法固然也是在“两税法”基础上重复征收了一笔“调”，让政府收入大增，但农户因为无须再受繁杂的差役骚扰，可以安心专注于农耕，利于农业生产。

（3）方田均税法。《宋史？食货志》中提到方田法：“方量毕，以地及色参定肥瘠而分五等，以定税则。至明年三月毕，揭以示民，一季无讼，即书户帖，连庄帐付之，以为地符……凡方田之角，立土为峰，植其野之所宜木以封表之，有方帐、有庄帐、有甲帖、有户帖。其分烟析产、典卖割移，官给契，县置簿，皆以今所方之田为正。”由此看来，方田均税法在于整理地籍、确定百姓地权。它通过清丈土地，分等定级，然后发给官契，作为产权的证明和官府征税的依据。土地交易之时，官契可作为农民产权的凭证，这其实是减少争讼（交易成本）的一种举措。

方田均税法推行过程中，有些地方开创了一种重要的地籍管理制度。丈量各地土地时，有些州为了防止漏报、瞒报，有司将各户的土地、山塘一块一块地核实，标明其面积、坐落，绘成图样。因为把这种图连接起来，形状类似鱼鳞，所以叫“鱼鳞图”；“鱼鳞图”按户集结成册，叫“鱼鳞图册”。宋代婺州、漳州等地曾经编造，虽因王安石变法失败而未广泛推行，但为明代鱼鳞图册的发展奠定了基础。

现代国家，也认识到了土地登记发证的意义。2001年11月9日，中国国土资源部发布《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》，但由于农地流转政策不明确，这项工作推行迟缓。2008年中共十七届三中全会鼓励农地流转之后，各地开始全面推进农地登记发证工作。

所以，哪怕放在今天，方田均税法也不落伍。尽管有人将此法讥讽为井田制的余烬，但是，方田均税法早已不是井田制、均田法等由国家支配土地的作为，而是把国家的角色明定在农民土地财产权之确立上，以利市场交易。

（4）农田水利法。其内容非常简明，前文已介绍。今人评价此法，多局限于兴修水利本身的作用上，即认为农田水利法实施后取得的效果主要表现在垦田面积的扩大、土质的改善、治水工具的改进、河流的治理等方面。其实，这种工程，意义远远超过改良土地质量等方面。20世纪30年代，美国总统罗斯福为了摆脱经济危机，实行的新政中，田纳西水利工程是一重要组成部分。有文章考证说，当时的美国农业部长华莱士，就借鉴了王安石的办法。

特别值得关注的是，农田水利法中有一项征地拆迁补偿制度，但向来未被学术界关注和重视。据《宋会要辑稿》的记载，熙宁五年（公元1072年）诏令：“应人户见耕占古迹、陂塘、地土，如可兴修浇灌，委实利便，其所占地土始系祖业，即依乡原例，支给价钱收买，除破省税；如地内见有坟墓舍屋，仍量给还葬。拆修功钱，系请射者，即与破税；如施功开垦，量给功直。以上，合支钱并合修斗门木石，如食利人户物力出办不及，即许于常平仓官钱内支破。”这条诏令，可能是有记载的最早的国家征地令。这条诏令，与当今中国和海外的征地制度相比较，丝毫不显得“落后”，极具“现代性”：只要水利工程占用的是非官地，按照“市价补偿”，并且地上附着物予以异地重建的方式补偿。水利工程可不是“经营性项目”，而是典型的“公共利益”或曰共用品（publicgoods），当时的补偿方式尚且如此！这与当今世界上的市场经济国家的征地拆迁补偿原则一致，也正是当今中国学术界主流所主张的中国土地管理制度改革的方向！

还值得注意的是，这项制度被沿革下来。南宋宝祐六年（公元1258年），明州鄞县令吴潜修建洪水湾防洪堤，“江之东南有何氏竹木园，当水之冲，激其势而北，欲撤其蔽而疏通之。官为给钱，市其业，浚地为江，因畚沙以实二坝之北河堤坚密，降水安流矣”。开鄞县慈溪管山河时，也是购买民田开渠道。

总体上看，王安石的与土地相关的变法措施，虽然没有涉及根本的行政体制，在土地制度上也没有提出或取得根本性的突破，但是，这些措施大多有利于经济发展。

从变法开始，王安石就遭到以司马光为首的另一批当朝官员的强烈反对，尤其是对青苗法收息、募役法收钱，反对最为激烈。变法期间，先是王安石得势，司马光离开朝廷闲居洛阳写《资治通鉴》；王安石罢相两次，最后宋神宗死，宋哲宗继位，保守的高太后主政，尽废新法，重用司马光为相。

从结果上看，王安石变法增加了政府的财政收入，解决了困扰大宋王朝的财政赤字问题，但还是在反对派的阻挠下，持续了约15年后（包括王安石罢相后的时间），新法基本上被废除了。

王安石变法与土地兼并

传统观点认为，王安石变法，除了前面所说的北宋“积贫积弱”外，土地兼并严重也是一个主要因素。

这种观点认为，宋代不抑田地兼并，土地买卖和占有没有任何限制。这造成宋代的土地所有权转让频繁得史无前例。北宋中期，占总户数10％的官户和一、二、三等富户占有了全国70％以上的土地。土地的高度集中使得农民只能租种地主的土地，放任官僚地主阶级的经济剥削。而宋代继承了唐末、五代以来的很多苛捐杂税，因此宋代的赋税极其繁重。到了宋中期，阶级矛盾十分尖锐。淳化四年（公元992年），在唐代黄巢起义都没有波及的四川最终爆发了王小波起义。

其实，王小波起义不是通常意义上的农民起义，而是五代十国的余波，具有地方割据性质。至于土地兼并，并不严重，而且，它在相当程度上促进了经济的发展。

至于方田均税法，如前文所说，无关于井田或者均田乃至抑制兼并，甚至有利于“兼并”。因为，只有土地产权明确，才有利于交易。土地交易方便，才有助于买卖流转，实现规模经营，亦即一些学者所谓的“兼并”。

第一，北宋的土地兼并程度并不严重。

北宋留下了非常独特的主客户统计资料。根据日本学者加藤繁的考证，主户属于地主和自耕农，客户则主要是无地的佃户。因此，从客户占户口总数的比重，不难窥见土地集中的大致情形。

第二，土地兼并促进了宋朝经济发展。

宋朝初期一反历代王朝抑制兼并的土地政策，采取了“不抑兼并”的土地政策。对于土地兼并不仅不打击，而且予以鼓励。这是中国历史上对于兼并的一大观念突破。宋太祖于公元966年下诏：“所在长吏，告谕百姓，有能广植桑枣、开垦荒田者，并只纳旧租，永不通检。”宋太祖的指导思想是“藏富于民”，不管兼并者如何富有，只要在大宋国土之内，通过赋税，最终会归国家所有。于是，在宋仁宗时便出现“承平寝久，势官富姓，占田无限，兼并冒伪，习以成俗，重禁莫能止焉”的情形。公元1234年，刘克庄在奏札中说：“至于吞噬千家之膏腴，连亘数路之阡陌，岁入号百万斛，则自开辟以来，未之有也。”土地的集中使占有大量土地的地主的地位更加提高，顾炎武在《日知录》中指出，在汉、唐还被称为“豪民”、“兼并”者，到宋公然号称“田主”了。土地产权频繁转移，原来的“百年田地转三家”的俗语发展成为“千年田换八百主”的新谚语。