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第9章 论城乡一体化(1)

一、为什么农民没有财产性收入

在农村调查时,几乎所有的农民都提出为什么不发房产证的问题。有的农民说:城里实行的是土地国有制,在那里,无论是祖传的房屋还是新购的商品房,都有房产证;而农村实行的是土地集体所有制,祖传的房屋也好,农民在自家宅基地上建的住宅也好,为什么不发房产证呢?农民们想不通。看来这个问题是带有普遍性的。

农民还反映,由于自家的房屋没有房产证,既不能抵押,又不能转让,要进城经商、开店或打工,如果把家属也带到城里去住,只好门上一把锁,让老鼠在房屋里做窝。那么,为什么不出租呢?有熟人愿意租房,当然是件好事,但正因为出租者没有房产证,只能廉价租给熟人,等于请人代为照看住宅,而不敢租给陌生人。怕自己没有房产证,人家拒不支付租金怎么办?或赖着不走又怎么办?村干部说,还有更糟的呢。比如,农民一家人都进城了,门上锁了,有的却被撬开,在空房子里堆炸药,于是变成了地下爆竹作坊,有的变成炼地沟油的黑店,还有的成了聚赌嫖娼的窝点,给村里带来不少麻烦。

至于那些为住房上锁而进城务工的农民,则是两手空空,什么资本也没有,因为房屋不能抵押,不能转让,不能合法租出,还有什么资本可以带走?即使进了城,没有房子可住,只得搭个窝棚聊以栖身、安置家属,或者租间地下室住,又潜入地下,过着极其简陋的生活。这就是所谓“两只老鼠”的故事(农村里的自家房屋成了老鼠窝,进城后又过着同老鼠一样的地下室生活)。

这里不妨以19世纪中期以后法国工业化过程中农民进城的情况为例。1789年法国大革命爆发,不少贵族地主逃亡国外,法国革命派把他们的土地没收之后分配给无地的农民。拿破仑当权后,用法律确认了新的土地关系。波旁王朝复辟后,不敢把农民分得的土地重新归还贵族和地主,因为担心社会动荡。这样,法国的小农土地所有制巩固了下来。19世纪中期以后法国的工业化和城市化加快进行,农民纷纷进城。法国成立了不动产抵押银行,容许农民用自己的田产房产作为抵押,带资进城。于是,准备进城的农民不是空手进城,而是带资进城,或开店,或做工,且有房子可住,并且隔一段时间之后把家属也带到城里,工业化和城市化都在有序进行。农民的田产房产虽被抵押,但等到进城的农民收入增加了,借银行的钱还清了,田产房产依然是农民的。如果农民感到在城里有更大的发展前景,这时还可把田产房产卖掉。

然而,在我国农村所看到的却是另一种情形:农民没有房产证,他们想开店创业,或在农村扩大经营规模,但靠什么作为抵押品取得贷款呢?农民的房屋不能抵押,这意味着房屋在农民手中并未被确定为个人财产。不仅农民的房屋未被确定为个人财产,连宅基地、承包土地也都如此。农民没有财产权,怎么可能有财产性收入呢?农民没有财产权,想转让自己的承包土地、宅基地和房屋也就不可能如愿。

假定农村的土地集体所有制不变,那么在当前条件下,能不能把承包土地和宅基地的土地所有权与使用权分开处理?即房屋可以转让,承包土地的使用权和宅基地的使用权也可以转让。这是一种变通的做法,而这种变通是必要的。既然承包土地的使用权和宅基地的使用权可以转让,那么它们用于抵押,也就无可争议了。这是一项重大的制度创新,实行这一制度创新刻不容缓。实践将会证明,它对中国长期的经济和社会发展有极为重要的意义。

二、农民有了财产权以后中国农村会发生怎样的变化

让我们仍从农民的住房开始分析。

怎样提高农民收入,扩大内需?给农民各种补贴,提高农产品收购价格,通过农业产业化来增加农产品加工值……等等,这些都是有效的措施。但最重要的是让农民拥有财产权。首先是给农民发房产证,容许农民用房产证作为抵押,取得贷款;出租房屋,取得房租;转让房屋,把实物资产转化为货币资产,再转化为资本。具体的做法可以先从农民迁入新农村的住宅开始,因为散居的农民和他们的房屋由于宅基地面积大小不一,农民之间矛盾很多,一时不易处理。加之,发房产证从农民迁入新农村的住宅开始,还可以鼓励散居的农民向新农村迁移。

据2010年6月5日上海《文汇报》第一版所载,上海市嘉定区在农民迁居之后,每户农民可以分到三套住房,面积分别是60m2、80m2和110m2,每户任选两套自住,余下的一套供出租之用。三年之后,房屋可以自由买卖。全国政协经济委员会调研组2010年7月初在山东省威海市调查时,在其近郊的“小城故事”社区看到了类似的情况。这个社区是由几个行政村合并而成的。在那里,每户分得两套住房,都是90m2左右的,一套自住,一套出租。如果农民认为自己住一套就够了,也可用另一套换得几十万元现金。

这样,农民有了可供出租的房屋,或者像威海市“小城故事”社区那样,把可出租的那一套房屋变成现金,农民的收入立马就上升了,日常生活没有问题,而且还有创业的资本金,开店、做生意、外出务工都行。我们在威海市看到,只要农民有房屋可以出租、抵押或转让,他们的经济便活起来了,他们的内需就扩大了,他们的创业活动也就开展起来了。

到目前为止,由于在现有法律、法规和规章制度限制的条件下,即使地方政府想给农民住房发放房产证,也难以真正落实。据全国政协经济委员会调研组的调查,在山东省大体上有三种发放房产证的方式:

一是把土地收归国有后,由房地产主管机构发放正式的房产证。威海市“小城故事”社区就是如此。合并为“小城故事”社区之前,这里原来是几个行政村,属于“城中村”改造的范围,所以行政村一合并,社区一建立,土地变成了国有土地,农民也就相应地成为市民,发房产证成为顺理成章的事情。在其他省市,凡属于“城中村”改造的地带,也都可采取相应的做法。

二是在保留农村土地集体所有制的条件下建成新农村,在农民搬进新居后(如莱阳市的一些农村),由城乡建设部门发给房产证。有了这种房产权证,农民不仅可以出租自己的房屋,而且还可以用于农村信用社的抵押贷款。对农民来说,因为农村信用社离自己家很近,贷款是很方便的。

三是行政村同龙头企业融为一体。在龙口市南山集团公司所建的新农村,农民将土地使用权入股,公司经营园艺、果树、酿酒、旅游、养殖、其他工业品制造等,农民成为公司职工,公司兴办各种福利事业,并建设新农村住房。农民作为股东每年有红利可得,作为职工每月有工资可领,同时享受各种福利待遇,还分到新农村中的住房,并由集团公司发给房产证(在集团公司内部是承认的)。

农民有了房产证以后,不仅如前所述有了创业的资本(抵押、转让),有了经常性的财产收入(出租房屋的租金收入),而且在一定程度上缓解了城市住房紧张的压力。城市房价高,一般城市居民不一定能买得起商品房,而城市可供出租的房屋通常供不应求,因此农民有多余的房屋可供租赁,对市民是有好处的。离市中心较近的“城中村”改造后,新建的农民住宅中有不少已经租给城市居民,他们上班近,附近又有学校、医院或卫生站,生活很方便。即使离市中心较远的农村,只要公共交通通畅,或者租房子的人家有私人小汽车,也可租赁农民的住房。从这个意义上来说,当离城市并不太远的农民家庭都有空余房屋出租时,对城市居民方便,对作为房东的农民也有利,因为他们会增加收入。

给农民发房产证的好处已如上述。那么,宅基地与承包土地使用权的抵押和转让,又会给中国经济和社会发展带来什么样的变化呢?以下让我们接着分析。

三、双向的城乡一体化

发达的市场经济国家的城乡一体化都是双向的。而迄今为止,我国正在推进的城乡一体化则是单向的。双向的城乡一体化是指农民可以迁往城市居住,可以在城市工作或经营企业,而城市居民也可以迁往农村居住,可以在农村工作或经营企业。中国目前的城乡一体化之所以是单向的(即只有农民由农村向城市的迁移,而不存在城市居民向农村的迁移),关键不仅在于城乡居民的户籍是分列的,而且更重要的在于土地制度是二元结构的,即城市实行的是土地国有制,农村实行的则是土地集体所有制。农村的土地集体所有制是双向城乡一体化的体制障碍。

能否绕过这个制度障碍,把土地所有权同土地使用权分别对待?根据龙口市南山集团公司和当地一些行政村融合为一体的经验,是可以走出一条新路的。这就是农民可以把承包土地的使用权入股于南山集团公司,把宅基地的使用权交给南山集团公司,换取新农村的住房并取得房产证。当然,龙口市的经验只是改革过程中涌现出来的若干经验中的一种,但这已经可以说明,如果用邓小平同志提出的“三个有利于”标准来衡量,承包土地使用权和宅基地使用权的入股、置换、抵押或转让,符合这一标准的城乡一体化改革的基本思路。

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