第18章 廉洁行政、高效行政概述

西部大开发作为一项事关中华民族兴衰的宏伟工程，必须以新的思维去指导，以新的精神风貌去面对，以新的体制机制去运作，以新的政策措施去保障，而这种“新”的关键在政府——特别是政府的管理创新。其中，重要的路径之一就是要廉洁行政、高效行政。在西部这样幅员辽阔、资源丰富，包括了中国1/3多的省级行政单位，涵盖了全国28.0%的人口和71.5%的国土面积的地区，既要看到廉洁行政、高效行政对西部大开发的巨大影响，引起人们的高度重视，更要找准制约廉洁行政、高效行政的真正原因或软肋，以期有的放矢，寻求廉洁行政、高效行政实现的有效途径和方法，进一步推动并加快西部大开发。

5.1.1 廉洁行政的含义

所谓廉洁行政，是指政府机关及其工作人员在行政管理过程中必须遵纪守法，秉公尽责，决不以权谋私、假公济私。廉洁行政的基本要求是：（1）政府官员克己奉公，秉公办事，具有“不想贪”的从政动机；（2）政府官员薪俸水平适当，福利待遇优越，具有使其“不必贪”的基本条件；（3）权力监控功能有效，具有使政府官员“不能贪”的外部环境；（4）权力监控法制健全，惩治腐败坚决、彻底，具有使政府官员“不敢贪”的巨大压力。古人云：“民不畏吾严，而畏我公；公生明，廉生威。”“廉者，政之本也，民之表也；贪者，政之祸也，民之贼也。”这些训诫，揭示了廉洁对政府及其工作人员是不可或缺的。

清正廉洁的实质是公权公用的问题，核心是清除腐败。在古代社会，清廉大致是一种政治道德理念，实际上实现为官清廉的难度是非常之高的。这是古代制度疏密缺乏保障所必然导致的现象。廉洁行政是廉价政府的内在要求。马克思非常重视廉价政府建设问题并在《法兰西内战》中第一个明确提出廉价政府概念。马克思在廉价政府概念中特别强调了政府运行成本的最小化，人民税赋负担减轻到最小化，特别强调政府臃赘职能的剪裁，将其定位在为数不多的但又是非常重要的职能，政府执政成本小到了极限但效率高。而廉价政府的重要标志是廉洁政府，这要求政府在行政管理中要厉行节约，节制消费，不妄为、不奢侈、不贪污、不浪费。参见赵学增：《马克思的廉价政府理论》，载于《公共行政》2007年第2期。

在现代社会，为官清正廉洁不仅是官员或公共机构的信念定位，更是权力维持其公信力的基础。缺乏公信力的权力，就难以维持自己的公共权威，无法长期聚集掌握权力必须的社会资源。政府的廉洁程度直接关系到党和政府在人民群众中的形象，关系到公共权威的合法性，关系到党的执政能力和政府的行政能力。

5.1.2 高效行政的含义

所谓高效行政，是指政府在行政管理活动中，能够从一定的人力、物力、财力和时间的投入（即消耗）获得最大的社会效益。高效行政的政府是高行政效率、低管理成本、社会效益显著、民众真正受益的政府。高效行政要求各级政府及其官员牢固树立成本意识和节约意识，追求“低成本政府”，以最少的投入取得最大的效益。高效行政要求借鉴企业管理经验改造政府内部管理，探索适应公共部门特点的提高效率的特殊机制，深化政府机构改革，形成政府各部门共享的公共行政平台，减少政府管理层级，实行授权管理。高效行政要求改革党政领导干部政绩考核评价机制，建立现代公共财政体制，从制度源头上杜绝“政绩工程”、“形象工程”、文山会海和各种铺张浪费现象。

2001年诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨曾提出，政府类似于一种自然垄断性组织，垄断条件下任何组织都可能导致低效率。随着社会信息化进程的加快和全球经济一体化的推进，特别是加入WTO后，我国必将面临更为剧烈的国际竞争环境。这对建立高效政府，进一步提高管理水平和服务质量提出了更高的要求。我国社会主义现代化过程要求政府必须是高效的，要能够有效地制定和实施公共政策，调动和利用各种社会资源，平衡和综合各种利益差异，推动社会持续、稳定、快速向前发展。高效化，是当代中国行政制度发展的基本目标。高效政府的特点是：政府管理过程的各个部分互相协调和整体的科学性、合理性及有效性；政府管理迈入信息化、网络化管理进程；大幅度筛选和减少行政审批事项，规范审批程序和时限；改革政府的财政制度，拟定衡量工作的具体尺度，最大限度地减少行政成本等。政府高效化的基本要求是：（1）政府机构体系横向贯通，纵向畅达；能令行禁止，反应灵活，把内耗减少到最低程度；能在最短的时间内，花费最少的资源，以最高质量满足最大数量的社会需求。（2）政府机构能敏锐觉察和感知外部环境的变化，并能根据这种变化，及时、主动地调整自身结构和功能。（3）政府系统具有成熟的宏观驾驭能力和社会调控能力，能及时、有效地处理突发事件和化解社会危机。（4）政府提供的公共政策要与时俱进。

5.1.3 坚持廉洁行政和高效行政相结合

廉洁行政是赢得民心的保障，高效行政则是实现为民谋利的目标要求。党的十六大提出：“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范，运转协调，公正透明，廉洁高效的行政管理体制。”中央关于“十一五”规划的建议再次强调：“深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级，理顺职责分工，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本。”可见，尽快推进人民欢迎和盼望的廉洁行政、高效行政已成为当前我国改革战略中的迫切问题。

廉洁行政、高效行政从表面上看似乎与经济毫不相干，其实在现阶段的中国特别是西部，政府在经济发展中的作用是绝不可低估的。在一个良性运行的现代社会，社会事务的管理依靠政府力量、市场力量和社会自主力量的有机分工和协作来完成。三种力量各自发挥自身的优势，又相互弥补彼此的不足，共同合作推动经济社会的有序健康发展。但在经济社会落后地区，由于市场体系不完善，市场机制不成熟，公民社会力量发育缓慢，社会自治能力较弱，整个社会从秩序的维护到经济的发展，从公民权益的保障到公共物品的提供等，市场那只“看不见的手”的力量是有限的，公民社会的自组织力量更是有限的，经济和社会发展更多要靠那只“看得见的手”的力量，也就是要靠政府的力量来推动和实现。政府是一种潜能巨大的能动性力量，如果这种力量能够得到有效开发、科学控制和合理释放，它可以促进一个国家或社会创造出奇迹。当然，这绝不是意味着政府对社会管得越多越好，更不是意味着政府越庞大越好。恰恰相反，一个精干、高效的政府已经成为社会经济发展的必要条件。

因此，树立“廉洁行政、高效行政”的有效政府理念对西部地区特别是对民族自治地方政府的意义就显得尤为重大：一是民族自治地方经济社会跨越式发展需要有效政府来推动；二是处于转型期的民族自治地方需要有效政府来维护社会政治秩序；三是“市场失灵”客观存在，需要有效政府的合理介入来弥补市场机制的不足。“效率是政府的生产力，是国家发展的推动力。因此，世界各国政府无不将效率作为其追求的目标。”齐明山：《在科学发展观指导下的公共行政取向》，载于《党政干部论坛》2005年第5期。民族自治地方政府必须把“廉洁行政、高效行政”作为基本价值理念来指导行政工作，政府工作人员要有自觉的“行政成本”意识，要树立和形成“廉洁行政、高效卓越”的行政风尚。