为实现深入推进西部大开发的目的，完成深入推进西部大开发的重点任务，政府管理创新可以通过以下路径来实现：一是要廉洁行政，高效行政；二是要协调行政，为民行政；三是要依法行政，诚信行政；四是要科学行政，民主行政。
1.4.1 廉洁行政、高效行政
依靠制度创新实现廉洁行政、高效行政，是中国共产党人在建设社会主义市场经济的过程中逐步形成的新思路。按照这一思路，中央政府不断加强制度建设与创新，尤其是党的十六大报告提出“形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”以来，中央政府采取了一系列举措，如逐步推行政务公开、增加政府工作透明度，改革行政审批制度、提高政府工作效能，在一些垄断性行业和部门引入竞争机制、努力从根本上解决这些行业存在的不正之风问题，逐步推行政府采购制度、公共工程竞争性招投标制度，加强廉政法制建设，建构反腐倡廉的责任制约束体系，逐步扩大公民的政治参与、增强群众监督力度等，着力推进廉洁行政、高效行政；西部地方各级政府也结合实际，围绕廉洁行政、高效行政的要求，进行了制度建设与创新的有益探索，如云南省昆明市通过加大明察暗访力度，开展万人民主评议机关和行业作风工作，办好政风行风“春城热线”、为民分忧解难，重视媒体监督、严查纠风案件等，着力加强机关作风建设。这些制度建设与创新举措取得了显著成效，有力地推动了我国和西部地区经济社会的发展。然而要看到，目前政府尤其是西部地方各级政府还不能完全适应廉洁行政、高效行政从而深入推进西部大开发的要求。为此，须从以下五个方面着力，推进政府特别是西部地方各级政府廉洁行政、高效行政进程。
1.建立健全富有成效的政府教育体系
廉洁政府、高效政府一定是一个学习型或教育型政府，也就是说政府及其公务员把学习和接受教育作为实践执政理念的政治责任、精神追求和思想境界，在政府内部形成浓郁的学习氛围和受教育的气氛，能够从整体上提升政府的法治意识、廉洁（廉价）意识、效能意识、责任意识、服务意识、群体意识，以及行政能力和执政水平。
（1）宣誓就职教育。
孟德斯鸠在《论法的精神》里说：“誓言在罗马中有很大的力量，所以没有比立誓更能使他们遵守法律了。”在美国，中小学生上课前，均有宣誓仪式。同样，美国的50个州，各州都有自己的箴言。比如，北达科地州的箴言是：“信仰自由不忘团结，注重眼前不忘未来，个人独立不忘整体。”这说明，即使是最发达的美国，也在进行不同形式的宣誓教育，尤其是公务员的职前教育，用宣誓的方式向公务员灌输最基本的从政理念。作为发展中的中国特别是西部各级政府，很有必要在公务员中开展宣誓就职教育，其内容可以概括为“忠于宪法，履行宗旨，依法行政，不谋私利，献身西部，尽职尽责”等等。
（2）公共精神或公共意识的灌输。
严格意义上讲，人类社会已经进入了对公共权力机构有着更高要求、对公共权力行使有着更加规范的新的历史阶段，特别是在以信息技术为代表的科技革命的迅猛发展，经济全球化以及国际经济结构调整明显加快的时候，整个社会对政府和公务员的公共精神、公共服务能力和水平提出了新的挑战，甚至把“公共性”作为检验政府和公务员公共服务能力的重要标准。要使我们的公务员真正弱“私”强“公”，真正成为“公共精神”的实践者和倡导者，必须从思想意识上，制度机制上寻求解决问题的路径。所以，在《中华人民共和国公务员法》中，明确提出了要在实践中培育、弘扬具有鲜明时代特征和中国特色的公务员精神的要求。《中华人民共和国公务员法》第12条规定：“公务员应当履行下列义务：一是模范遵守宪法和法律；二是按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；三是全心全意为人民服务，接受人民监督；四是维护国家的安全、荣誉和利益；五是忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法做出的决定和命令；六是保守国家秘密和工作秘密；七是遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；八是清正廉洁，公道正派；九是法律规定的其他义务。”这一规定，集中体现了公务员精神的关键性内容，即把弘扬公务员精神的软性要求转化为公务员必须履行的义务的硬性规定。“公共性”不再是公务员个人的道德自律，而是必须达到的强制性要求。
（3）从政道德教化。
这种教化，主要应考虑三个方面：一是唯物史观的教化。唯物史观的教化，使公务员懂得人民才是真正的英雄，是历史的创造者，在任何时候，任何情况下，都不能颠倒主人与公仆的关系；时刻牢记“民为父母”而不是“为民父母”，我们手中的权力是人民赋予的，只有运用权力为人民服务的义务，没有滥用权力谋取私利的权利。二是“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的教化。公务员必须始终坚持以人民答应不答应、拥护不拥护、满意不满意为根本出发点和归宿，切实做出顺应民意、维护民利、赢得民心的正确决策（政策）；公务员要克服做官当老爷、高高在上的作风，与人民群众同甘苦、共患难，同呼吸、共命运，使自己的思想感情与人民群众融为一体；公务员要以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，坚持不懈地为人民办实事、做好事、解难事，不断为人民群众带来实实在在的利益。三是与时代吻合的新“官”念教化。在中国，尤其是西部需要在公务员头脑中从根本上摒弃“官本位”文化。要扎根“官”场，就要弘扬新风正气，抵制歪风邪气，就是要按照中央提出的八个方面的良好风气，即“要勤奋好学、学以致用；要心系群众、服务人民；要真抓实干、务求实效；要艰苦奋斗、勤俭节约；要顾全大局、令行禁止；要发扬民主、团结共事；要秉公用权、廉洁从政；要生活正派、情趣健康”，始终保持清醒头脑，经常给自己念“紧箍咒”，自重、自省、自警、自励，明辨是非，克己慎行，时刻检点，“天天洗脸”、“经常照镜子”。一句话，身在“官场”却不断进行“官念”革命。
2.设计科学人性化的制度
道格拉斯·诺思认为，制度就是“一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束主体的福利或效用最大化利益的个人行为。”因此，对任何人弱“私”强“公”都必须有制度保障，特别是公务员。只有通过制度对公务员的行为进行有效的规范，才有可能塑造健全的行政人格。实际上，在任何一个现代国家，都会通过相应的制度安排来限制公职人员的行为，包括国家首脑的行为，以防其运用权力进行违反人民意愿的行为。任何个人的力量都是有限的，只有制度才是有力的，但制度安排又必须是科学的、规范的、透明的，是符合民主精神和法治要求的。实践证明，理性化的制度安排可以改变人的行为预期。只有在制度安排与提高制度供给能力上多下工夫，大胆革新传统中忽视制度建设和与法治不相容的文化积淀，才能真正恢复政治的健康与活力，激发公务员应有的公共精神。具体说来，为实现廉洁行政、高效行政，要注重两种制度安排：一是设置“不必贪”的基本条件；二是创造“不愿贪”的优良环境。
3.实施严厉并符合法治精神的防范和惩戒措施
（1）“不能贪”的防范制度。
在我国，重要的防范制度莫过于公共财政制度和公务员财产申报制度。这也是被各国反复证明行之有效的能够让行政走向透明的监督制度，也是实现廉洁行政和高效行政之必须。一是严格的公共财政制度。公共财政，是以满足社会的公共需要为口径而构建的政府收支活动模式或财政运行机制模式。市场经济的开放性、竞争性、自主性和平等性，不仅自然而然地形成了人们对自由、平等和民主的思想观念及其政治要求，而且要求涉足公共经济的社会事务的政府财政，也必须在自己的财政活动中履行这些原则和要求，接受社会公众的社会抉择，体现公平、公正和公开原则，以实现社会利益最大化的政策目标。二是适合中国国情的公务员财产申报制度。党的十七届四中全会做出的《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》明确指出：“完善党员领导干部报告个人有关事项制度，把住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容。加强对配偶子女均已移居国（境）外的公职人员管理。”不管什么人，只要你进入公务员队伍，就有义务向社会和公众公开你的财产和收入情况，同时要定期申报，以利检查。从国外日趋成熟的财产申报制度看，它已经为我国提供了可资借鉴的宝贵经验，尤其是在我国已经加入《联合国反腐败公约》的大背景下，我们完全可以结合我国的基本国情和公务员的现实状况，借鉴国外的立法经验实施公务员财产申报制度，并在条件成熟的时候尽快制定《公务员财产申报法》。
（2）“不敢贪”的威慑机制。
“不敢贪”的威慑机制，其主要功效之一在于阻止公务员的侥幸心理。一个健全的“不敢贪”的威慑机制会让公务员谨慎用权并自动履行公务员义务，并有效阻止侥幸心理的产生。威慑机制包括社会的威慑机制和专门机关的威慑机制两个方面：一是就社会的威慑机制而言，就是公民广泛的政治参与、社会参与以及社会舆论的压力。就目前而言，应在现有的《政府信息公开条例》的基础上制定《信息公开法》，凡是涉及公共事务（除必要的国家秘密外），政府都必须向老百姓公开，接受舆论的监督。二是就制度性的惩戒机制而言，主要是对违纪违法者的处置毫不留情、绝不手软。要尽快制定《中华人民共和国廉政法》或《中华人民共和国防止腐败法》，该法应特别禁止公共机构及其任何公职人员收受或者要求收受，以及承诺或者实际提供任何形式的礼物、贷款、费用、酬劳或利益。面对行政不作为、行政乱作为，尤其是面对贪污贿赂、挪用公款、渎职侵权等职务犯罪必须加大监督和打击力度。目前，要根据我国《宪法》和有关法律规定，通过查办和揭露职务犯罪，形成声势，形成威慑，打击并惩罚犯罪者。打击是预防职务犯罪的前提，脱离了惩治犯罪去谈预防犯罪，就会失去支点和目标，各种措施就会缺乏针对性和约束力，达不到预期效果。要坚决改变失之于宽，失之于软的现象，无论是谁，绝不姑息纵容，越是高级干部，越是名人，对他们中的违法犯罪案件越要严肃查处，不仅让其身败名裂，而且某种程度上必须“家破人亡”，决不能出现那种“亏了我一个，幸福几代人”的现象发生。
4.稳步推进西部地方政府“省直管县”和“乡财县管”等改革
在有条件的地区推进省直管县、乡财县管等管理方式，是当前和今后一个时期我国深化财税体制改革的重要内容，也是当前和今后一个时期西部地方政府机构改革的一大特点。除海南建省、重庆设直辖市就实行省直管县外，北京、上海、天津、浙江也是多年来保持了省直管县体制。近年来，河北、江苏、河南、安徽、广东、湖北、江西、吉林等省份陆续推行了以“强县扩权”和省直管县为主要内容的改革试点，即在现行政府架构下对行政管理体制和财政体制进行调整，其实质是缩小地市级政府对所属县的管理权，扩大县级政府的自主权，减少管理层次，提高行政效率，促进县域经济发展。有些地方实行财政体制上的省直管县，减少了收入分享的层次，增加了县级财政收入，有效缓解了县乡财政困难。实践证明，实行“省直管县”，省级政府能够更加有效地统筹地区之间的发展，更好地发挥协调能力；能够通过减少行政层级降低行政成本，提高财政资金运转效率和财政管理工作效率；能够增加财政管理透明度，调动县级财政发展经济的积极性；能够从源头上堵住乡镇收入截留和浪费的“黑洞”，有效地缓解基层财政困难；能够更好地发展县域经济，增强建设新农村的自觉性。
5.建构科学的公共部门绩效评估体系
提升公共部门绩效既是发展社会主义市场经济、全面建设小康社会的现实需要，也是推进以政府为主的公共部门改革，搞好政府自身建设的必然要求。同时，提升公共部门绩效是一项复杂的系统工程，需要系统思考、理性设计、整体推进。当前，建构科学的公共部门绩效评估体系尤其显得急切紧迫。公共部门绩效管理和评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度，也是实行行政问责制的前提和基础。公共部门绩效管理应遵循“绩效评价→绩效诊断→管理创新→绩效改进”的逻辑思路，建立健全绩效评估机制、考核机制、问责机制、纠错机制、监督机制、反馈机制、创新机制和导航机制等一系列新机制，进一步强化和落实公共部门的服务职能，促进公共部门精细化管理，为公众提供高质量的公共服务。这个评估体系涉及公共部门绩效目标、绩效信息、绩效激励、绩效合同、绩效成本、绩效申诉和绩效评估等内容，应本着部门指标与通用指标相结合、定性指标与定量指标相结合、传统指标与现代指标相结合、正数指标与负数指标相结合的原则，进一步完善公共部门绩效评估体系，保证评估结果的合理有效，应建构多元化的评估主体，选择科学的指标体系，设计规范的评估程序，选用正确的评估方法，并着力建构一整套规范化、系统化和科学化的评估、考核、奖惩机制，促进公共部门绩效的有效提升。
1.4.2 服务行政、协调行政
近年来，西部地方政府认真贯彻落实科学发展观，加快政府改革，着力建设运转协调高效的服务型政府，统筹经济社会发展、区域发展、城乡发展、人与自然和谐发展，注重搞好公共服务，服务行政、协调行政水平逐步提高，推进了西部大开发进程。然而，目前西部地方政府在服务行政、协调行政方面仍然存在不少问题。一是服务行政、协调行政“越位”、“缺位”、“错位”；二是服务行政、协调行政方式单一；三是服务行政、协调行政的决策不民主、不科学，执行不透明、监督不到位、反馈不真实，表现为随意行政、违法行政；四是服务行政、协调行政缺乏制度保障。为此，须从以下七个方面着力，推进政府特别是西部地方各级政府服务行政、协调行政进程。
1.树立为人民、为社会服务的理念
搞好服务行政协调行政，首先就要转变政府管理理念。管理理念是指导政府处理公共事务的基本原则和观念。政府管理理念关系到建设一个什么样的政府这一根本性的问题。政府管理理念在某种程度上规范着政府的行为取向，决定并构建着政府的职能与结构。服务行政、协调行政，就要树立为民意识，正确处理政府与公民、政府与社会的关系。处理好政府间以及各部门之间关系、上下级关系、干群关系等。政府应破除高高在上的管理者的传统观念和思维定式，特别是欠发达地区，政府是强势政府，应力避以恩赐者身份出现，应鲜明地确立自己是社会公共服务责无旁贷的供给者的理念，以政府为中心变为以民为本、以社会为本。政府由“管民”、“治民”，重收费轻服务的管制政府变为服务政府，变统治为治理，变发展型政府为服务型政府。变“为民做主”为“执政为民”，从把政府看做是权威主体、管理主体到强调政府是责任政府、服务政府。从强调公民对政府管理的服从义务到强调尊重和保护人权。尊重民意，倾听民声，集中民智。以工作效率、服务质量、公共责任和社会公众的满意度作为公共服务效果的评价指标。政府及公务员应以正确的发展观、政绩观身体力行实践为人民服务的宗旨观，以公共精神进行政府管理创新。
2.协调好西部地区各种社会利益关系，服务公众
解决西部经济社会发展中的矛盾和问题，缩小差距，关键是靠发展。西部的大开发、大发展离不开政府的协调、服务。政府在西部开发中，扮演非常重要的角色。政府应协调社会利益，整合社会关系，维护社会稳定，用法治、制度和疏导等方法解决各种矛盾和冲突，最大限度地激发社会活力。西部开发中需要建立健全利益协调机制、服务机制。西部政府首先要协调好内部利益关系，其次要协调好西部地区与东部地区、中部地区关系，发达地区与欠发达地区关系。造成东西差距的重要原因之一是西部地区公共服务总量不足，体系不健全、分配不均。为此，加大西部开发力度，就要提高西部地区公共服务水平，重点放在解决人民生活和推进社会发展问题上，促进基本公共服务均等化。基本公共服务均等化是协调重大利益关系促进发展的重要途径。加快基本公共服务均等化可以成为解决当前西部发展深层次矛盾的突破口之一。政府应加强对各阶层公民权利的保护，特别关注和保护弱势群体。以深入实施民生工程为抓手，政府在教育助学、劳动就业、扶贫解困、社会保障、医疗卫生、百姓安居、道路交通、环境整治等方面发挥积极的协调服务作用，切实改善人民生活，实现保增长、保民生、保稳定，促进西部地区科学发展、和谐发展。
3.完善协调服务制度，健全协调服务机制
机制泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。协调服务机制是达成协调服务目的的制度平台，是政府协调服务行为的规制设计和行动指南。西部地方政府运作的基本规则应从过去运用行政权力进行强制干预，转变为通过制度供给引导、规范协调服务。通过公平的规则设计为行政权的行使提供充分的激励和有效的约束。用制度、政策、法规协调服务，消解协调服务决策随意、执行不力、监督松懈与绩效不高等随意行政、违法行政现象，确保合法、合理和有效的协调服务的实现。逐步形成和创新行政审批制度、民主决策制度、政务公开制度、绩效审计制度、群众监督和参与制度、法律约束制度等一系列协调服务制度体系。形成政府部门合作机制、区域合作机制、中央财政支持和对口帮扶机制、政府、社会、企业、个人联动机制、市场机制、生态保护机制、补偿机制、生态建设激励机制、利益协调机制、利益表达机制等一系列协调服务机制。
4.促进公民民主参与
社会组织和公民是协调服务对象。协调服务的内容、方式、手段、绩效如何，公民应有充分的发言权，公民要参与、评估、监督协调服务过程。不能是“政府提供什么，社会就消费什么”。邓小平同志早就指出：没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。要确保政府正确执行社会公共意志，维护公共利益，必须促进公民民主参与。如果没有公民参与，公共权力的运行就可能偏离社会公共目标，甚至导致公共权力的异化现象。政府要把人民群众拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为服务行政、协调行政的出发点和归宿。只有尊重民意、开发民智，才能真正关注民生，凝集民心、民智、民力，促进公正，提高效率。总之，只有民主参与才能保证服务行政、协调行政的有效性、民主性、科学性。因此，应强调人民群众的知情权。公民参与经济社会事务管理、行使当家做主的权利，是以了解公共事务为前提，如果不知道政府的有关信息和程序，公民就无法参与国家事务，民主政治也就成了“空头支票”。建立信息公开制度，保障公民的知情权，是有效抑制公共权力滥用的基本措施。但是，仅仅让人民知道政府在干什么、为什么干，只能表明政府是公开透明的，只有制定出相关政策和制度来保障人民参与政府决策，有效监督政府行为，才是真正民主的政府、开放的政府。政府应建立制度化的公民参与渠道。依法明确公民参与公共管理的途径、机制和基本程序，依法保障公民参与权力。对于妨碍公民参与的行为，要依法予以纠正，对于故意阻碍和破坏公民参与并造成恶劣影响的机关或个人，要依法予以惩处。开展多种形式的政府与公民的信息交流、民主协商、共同决策。当前应大力推进政务公开，以电子政务建设为契机，为群众搭建信息通道、服务平台，完善政府新闻发布制度和信息公开制度，增强政府工作透明度，提高政府公信力。在平等对话、相互尊重、相互理解的语境中发挥政府、公民的能动性、积极性，实现多中心共治。
5.保障协调服务过程公正透明
政府的公共管理追求的是公共利益的最大化。公正是凸现公共管理“公共性”的重要价值基础。只有透明才能公正，公正要求透明。只有实行阳光行政，才能维护社会公共利益。因此，应要进一步提高协调服务的透明度，逐步公开重大协调服务过程。这有助于集思广益，吸取人民的智慧，使协调服务获得广泛的社会认同和社会理解，从而形成能够保证协调服务得到准确、有力的执行的社会机制，使协调服务真正达到预期的目的和实现最大的社会效益。这要建立协调服务项目的预告制度和重大事项的社会公示制度。要建立在社会各阶层广泛参与基础上的民意调查制度、公开听证制度，凡涉及公民、法人或其他组织切身利益的重大调整、重大事项要提前向社会公告，让人民群众直接参与管理国家事务，增强透明度和公共参与度，完善协调服务的议事规则和程序，实行协调服务的调研制、集体决策制、专家咨询制、论证制、责任制，保证协调服务的科学化、民主化。应保证研究机构独立性、公正性、科学性，研究机构与国家决策部门脱钩，不再隶属于各级党政机关政府部门，虽接受国家决策部门的指导，但其基本任务不再是“注解”政府政策，而是为决策部门提供政策分析、评估和预测等咨询服务。让其成为专门从事政策分析与战略研究的“智囊团”。
在倡导政务公开的同时要按法定程序进一步规范公开的范围、方式、手段、程序。保障民主不流产，同时，要力避走过场的假民主。
6.依法履行协调服务职能，规范政府协调服务行为
协调服务是基于宪法权利的、公平的、可持续发展的。只有行为规范的政府才具备为人民协调服务的基本条件。没有制度保证，“协调服务”就会成为一句空话。各级政府要进一步强化法治观念，严格按照法定权限和程序行使权力，履行职责，做到依法协调服务，约束与控制协调服务，保证协调服务的合理性、适度性和有效性，保证协调服务不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。保证政府的整体性，为公民提供无缝隙而非分离的服务。防止有的事“都要管”、有的事“都不管”、有的事“都难管”。而是“事事有人管，人人有责任”。改革政府管理方式充分运用间接管理、动态管理和事后监督等管理手段，减少对经济、社会事务的直接、微观的和事前的干预。充分运用行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用，减少行政许可、行政处罚、行政强制等强制性行政手段的使用。继续推进行政审批制度的改革。减少审批事项、审批环节，提高审批效率。凡是可以下放的权力一律下放，凡是可以取消的收费一律取消，凡是可以精简的审批一律精简。加强监督检查，对已经取消的审批事项，要落实到位，防止变相设立审批；对保留的审批事项，要改进管理，扩大集中审批，落实现场审批，推行联合审批，切实提高办事效率，确保行政审批权的规范运作。加强对行政权力的监督，把协调服务活动纳入法制化的轨道，依法行政，建设法治政府。提高政府公信力和执行力。
实践中，西部各省区积极进行依法协调服务的实践探索。早在2004年5月13日重庆市政府公布《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》，规定对市所属各部门行政首长不履行或不正确履行法定职责，致使其领导的机关（系统）政令不畅、秩序混乱、效能低下，损害公共利益或行政管理相对人合法权益的行为，或行政首长举止不端，在社会上造成不良影响的行为，予以过问并追究责任。从2004年7月1日起施行，效果较好。
7.提高服务行政、协调行政能力
（1）加强政府自身建设，建立运转协调、高效的服务型政府。
首先要健全机构，特别是要加强一线基层服务、协调机构的人员配置。强化组织内部间的协作和组织内外间的协调沟通，转变政府职能，精简机构，转变工作作风，创新服务方式，再造政府流程，建设服务型机关，提高政府的反应速度和有效服务能力。完善包括政府效率在内的西部开发软环境。着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系，完善公共服务体系。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。加大机构整合力度，认真总结成都大部制的经验，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。如在农村基层可健全为农民服务、协调的机构，建立产业发展中心、社区活动中心、矛盾调处中心、商品零售中心、信息网络中心、医疗服务中心，让农民办事不用出村，享受完善的公共服务。
其次，提高政府及人员的能力。加强提升能力的培训，着力提高广大公务员对方针政策的领会力、执行力、问责力、调整力，提高为基层、为群众办实事、办好事的本领。并建立以能力为导向的选人用人机制，提高公务员队伍的素质和能力。另外，加强政府能力建设。目前应强化政府对市场行为的规制能力，切实提高社会平衡能力、制度创新能力、应急处置能力，积极推进公共服务创新，增强回应公众需求的公共服务能力。最大限度地保障社会公共利益，促进社会的和谐发展。
（2）增强基层政府财政保障能力，从制度层面推进和落实基本公共服务均等化。
一是完善财政转移支付制度，以政府间财力均等化为重点建立公共财政制度。建立完善规范的转移支付制度可以从以下三个方面着手：第一，完善转移支付制度，严格控制专项转移支付的项目和规模，采取多项渠道增加一般性转移支付规模，保证西部与东中部地区基本公共服务提供能力的大体一致。第二，调整转移支付结构，加大均等化转移支付的数量，发挥其缩小东、中、西地区差距的重要作用。第三，尽快在均等化转移支付中引入因素法，将地方政府的教育和公共卫生等基本公共产品服务经费作为基本因素引入均等化转移支付，确保不同地区获得大致相当的基本公共服务。
二是用制度规范政府在基本公共服务均等化中的最终责任。第一，强化中央政府在基本社会保障服务中的责任。基本社会保障的受益范围是全国性的，应由中央政府提供，承担全部或大部分的支出责任。为此，要尽快实现由中央统一标准，统一提供，改变其主要由地方提供，政策不统一的局面。第二，强化地方政府在公共就业服务中的责任。公共就业服务的受益范围基本上是地方性的，溢出效应不大，应由地方政府提供，承担主要支出责任。考虑到基层政府财政实际困难，中央和省级政府可以通过专项补贴的方式支持基层政府为农民工提供公共就业服务。第三，规范中央和省级政府在基础教育、公共卫生和基本医疗服务中的责任。基础教育、公共卫生和基本医疗服务的受益范围是地方性的，但考虑到具有明显的外溢效应和区域均等化的要求，应由中央和地方共同提供，按比例分担支出责任。下一步的教育、医疗卫生体制改革，应进一步细化中央和省级政府的服务范围、支出比例、管理权限等，按照受益范围确定支出责任分担比例。
三是推进西部地方政府公共服务的市场化。在强调基本公共服务政府供给的同时，还需建立政府主导、社会参与的基本公共服务投资体制，对在西部地区从事公共服务建设的企业或个人给予一定的税收减免等优惠政策，调动各方面的积极性参与公共服务建设。放宽基本公共服务投资的准入限制。凡是国家没有明文禁止和限制的基本公共服务领域，都要对社会开放。政府制定基本公共服务发展规划、服务标准，完善相关措施，鼓励社会组织和公众参与对基本公共服务项目的投资、建设。创新公共服务供给方式，采取代建制、承包制、BOT（建设—运营—移交）、TOT（移交—运营—移交）等方式，形成公私合作，引入竞争，提高服务质量和效率。
四是建立基本公共服务均等化的法律体系。现行的基本公共服务相关法规多以政府法规政策和部门条例为主，立法层次比较低，成为实现基本公共服务均等化的不确定因素。应逐步完善法律，使基本公共服务均等化成为政府的法定义务。首先，逐步完善基本公共服务专项法律。以《中华人民共和国宪法》对公民基本权利的规定为依据，在义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等领域，建立起具有权威性、规范性的基本公共服务专项法规体系。其次，制定《地方政府法》。公共服务均等化做得比较好的国家都有专项法律来划分中央与地方的权限范围。我国也应探索制定专门的《地方政府法》，明确地方政府在基本公共服务领域的职责和权限。再次，制定《基本公共服务均等化法》。在基本公共服务专项法律和中央地方关系调整取得一定进展的情况下，适时出台《基本公共服务均等化法》，从法律上规范基本公共服务均等化政策实施主体和相关责任体系。
（3）健全政府间的生态补偿机制。
流域生态治理中明显存在着成本收益的空间异置特征、外部性和“搭便车”现象，必须通过流域区际之间的补偿机制来克服。在此应确保参与政府的独立、平等地位，最大限度地尊重主体独立和多元参与，构建彼此兼容、平等对话、互利互惠的互动平台，达到多种行政主体公共意志的契合。第一，中央政府可以在流域生态价值评估基础上在全国范围内尤其是东部经济发达地区征收生态建设税，并通过中央财政转移支付，用于西部地区进行生态建设，实现区际生态补偿。第二，通过流域区际民主协商和横向财政转移支付，实现流域区际生态补偿的准市场模式。以生态资源综合开发利用的一体化管理为目标，成立由地方政府组成的流域开发管理委员会（包括流域机构），就流域的防洪调度、水资源分配、水资源补偿、重要水工程建设、重大投资项目等事宜进行磋商和谈判，在民主协商机制下对用水、环保等合约以及违约惩罚方法等做出决策。
1.4.3 依法行政、诚信行政
为实施好西部大开发战略，1999年以来，中央政府和西部地方政府着力推进依法行政、诚信行政，取得了显著成就，有力地推动了西部经济社会的发展。然而，目前政府尤其是西部地方政府在依法行政和诚信行政方面也还存在不少问题。从依法行政来看，政府立法方面存在的主要问题，一是政府特别是西部地方政府对行政立法权的行使不足；二是缺乏地方政府立法协调沟通机制。政府行政执法方面存在的主要问题，一是正确的行政执法理念尚未完全形成，不适应西部大开发的实际需要；二是人性化的行政执法方式尚未完全建立，不符合以人为本的西部大开发实际需要；三是行政执法成本逐年攀升，不符合建立节约型西部开发的社会发展目标；四是行政执法保障力严重不足，不利于创建西部开发的平安法治环境。政府行政执法监督方面存在的主要问题，一是行政执法监督机制存在重大缺陷，不适应西部地方政府依法行政和诚信行政建设的需要；二是行政执法监督缺乏监督基本条件，难以实现有效的监督；三是行政执法监督主体监督能力不足，造成监督客观上难以有效实现。从诚信行政来看，存在的主要问题，一是不履行承诺；二是履行职能不到位，偏离执政为民、执法为民的宗旨；三是责任意识淡薄，弄虚作假创造“政绩”，获取不正当利益；四是违反中央决策，搞“上有政策、下有对策”的欺下瞒上的地方保护主义。针对这些问题，应采取切实对策措施，推进政府尤其是西部地方政府依法行政、诚信行政。
1.解决政府立法问题的主要措施
（1）用足、用好行政立法权。
在我国，行政立法权是宪法和立法赋予政府的法定职权，参见我国《宪法》第八十九条国务院行使下列职权：（一）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；《立法法》第七十三条省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。是国家行政权的重要组成部分，行使行政立法权是政府的主要行政方式之一。我国宪法和立法赋予了政府广泛的行政立法权。学理上把行政立法权称为抽象行政权，把行政立法活动称为抽象行政行为。西部大开发是经济发展问题，也是政治、文化和社会生活全面和谐发展的问题，是在依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略指导下由政府主导实施的，由此可见，西部大开发实际上是依法进行的开发，是通过法治的开发。这就必然要求主导这场开发的政府首先应是依法行政的法治政府。为了切实做到依法行政、依法开发，西部地方政府应当用足、用好行政立法权。
（2）建立行政立法协调沟通机制。
在西部大开发立法过程中，虽然我国已有立法法对行政立法进行规范，但由于享有行政立法权的主体众多，行政立法冲突和矛盾在所难免，在目前我国尚未建立违宪审查制度的情况下，迫切需要建立政府行政立法协调沟通机制。主要涉及四个方面的行政立法协调：第一方面是中央政府各部委办局与地方政府立法的协调问题；第二方面是中东部地方政府与西部地方政府立法的协调问题；第三方面是西部地方政府之间的立法协调问题；第四方面是西部地方政府立法与国际组织的有关规则的协调问题。由于上述四个方面的立法问题，往往涉及当地切身利益或部门利益，谁都不想做出让步，完全由立法冲突各方自己协商解决是很困难的，甚至是不切实际的。因此，针对上述立法协调问题，应由国务院通过行政立法加以解决。如由国务院制定《行政立法协调沟通机制暂行条例》，对行政立法过程中发生的各种立法冲突的解决原则、解决方式、裁决办法等做出规定，一旦发生上述行政立法冲突和矛盾，则就可以按照该协调沟通机制进行解决，避免给依法行政带来不便。
（3）加快西部地方立法工作步伐，科学确定立法的重点和内容。
西部地方政府应深入研究本地区与西部开发相关的立法需求，将一些已经明确的西部开发政策和措施以地方性法规形式固定下来，要紧密结合西部开发的规划、计划和阶段性目标，突出西部大开发的内容，加快研究制定本地急需的地方性法规和政府规章。当前最主要的是以下四个方面：
一是加强经济法规和规章的立法。紧紧围绕经济建设促进西部开发这个中心，突出制定规范市场主体、维护市场秩序、加强农业基础地位、推进国有企业改革以及加强基础设施建设、促进科技进步、保护环境资源等方面的法规。
二是加快投资保护立法。要把营造投资的法律环境作为扩大开放的重中之重，及时制定吸引和鼓励开发投资、保障投资者和开发者合法权益方面的法规，将优惠政策体现在法规中，确保民间资本和技术投入的投资回报有法制保障。
三是加快适应市场经济发展的人才环境立法。用地方立法手段，加大对人才资源等无形资产的开发、利用和保护的力度，建立能够真正促进各类人才合理流动的法律机制，为人才的自由进出创造良好的法制环境，吸引更多的国内外优秀人才到西部发展。
四是加快对西部地区自然生态区域的保护、保存和自然资源的合理开发利用方面的立法。目前中央对地方缺乏有效监督，地方环境部门执法不力，环境政策实施机制“软化”的状况时有发生。因此，在调整中央和地方关系时，不能总是在放权收权上做文章，还要在完善监督机制上下工夫。当前要抓紧起草出台《西部开发生态环境保护监督条例》。
2.解决政府执法问题的主要措施
（1）树立社会主义法治理念，做到执法为民。
社会主义法治理念是关于社会主义法治的理想、信念和观念的总和，是社会主义法治的内在要求、精神实质和基本原则的概括和反映，是社会主义法治的精髓和灵魂，是立法、执法、司法、守法和法律监督等法治领域的基本指导思想。社会主义法治理念包括依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面的内容。其中执法为民是社会主义法治的本质要求。在西部大开发实践过程中，政府特别是西部地方政府执法部门及其工作人员只有对社会主义法治的本质及其规律产生理性的认识与整体的把握，并对社会主义法律精神的理解和价值的解读形成明确而牢固的认知，才能牢固树立社会主义法治理念，才能做到执法为民，也才能最终保证西部大开发的顺利实施。
（2）深化行政执法体制改革，建立人性化行政执法方式。
西部大开发是以人为本的科学开发，这决定了主导这场伟大开发工作的政府特别是西部地方政府必须进行彻底的行政执法体制改革，革除行政执法方式上的单一化、机械化、简单粗暴、强权化、随意化、隐蔽化和多头执法的混乱局面，建立以人为本的人性化执法方式。
（3）加强行政执法队伍建设，提高依法行政和诚信行政能力。
依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略确定以后，行政队伍的素质就是决定性的因素。西部大开发能否顺利实施，取决于主导这场开发活动的各级政府是否依法行政、诚信行政，是否依法行政、诚信行政，在根本上又取决于是否有一支高素质的行政执法队伍。因此，努力打造一支高素质的行政执法队伍，全面提高政府依法行政和诚信行政的能力和水平，是保证西部大开发最终实现的关键因素。
（4）全面深化财政管理体制改革，建立科学合理的行政执法经费保障制度。
事权决定财权，有什么样的事权就应当有与其相应的财权予以保障，这是财政法律制度的基本原则。面对当前一头是逐年不断攀升的行政成本开支，另一头却是缺乏有效财政保障的执法经费安排实际，必须全面深化财政管理体制改革，建立科学合理的行政执法经费保障制度，以保障西部大开发战略的实施。
3.解决政府执法监督问题的主要措施
（1）树立改革创新意识，改进执法监督方法。
西部开发一个关键问题就是思想要解放，对执法监督也要改进方法，对执法监督的内容要分主次，突出重点。当前在对执法机关的执法监督中重点要突出以下三个环节：一是加强普法监督。二是加强对执法机关领导干部的监督，使执法的整个过程有人问、有人管；加强执法程序的监督，纠正重实体法、轻程序法的倾向；抓执法效果的监督，使“有法必依、执法必严、违法必究”的法制原则在执法活动中充分体现出来。三是加强违法监督。要通过对行政执法和司法机关的执法监督了解违法情况，对执法过程中以言代法、以权压法、以罚代法，甚至贪赃枉法和有法不知道、知道不执行、执行不严格的现象，要督促执法部门采取果断措施予以制裁。对执法监督中发现的重大违法案件，要跟踪监督，督促整改，一抓到底，以维护法律的权威。
（2）在求“深”、求“精”上下工夫，提高执法监督质量。
在对执法机关的执法监督中，要在“精”、“深”二字上下工夫，本着突出重点、少而精的原则，坚持议大事、抓重点、求实效。要在人民群众最关心的“热点”问题上加大执法监督力度。人民群众反映最强烈，而又最关心的问题是执法中的“执法不严、违法不究、以权代法、用钱买法、徇私枉法”的问题；土地征用补偿数额不足而影响人民群众基本生活保障的问题；环境保护、资源开发等影响西部生态平衡的问题；社会上“地霸横行、邪恶肆虐”的治安问题。这些问题危害极大，人民群众深恶痛绝。执法监督机关要在解决这些问题上下工夫，进一步完善错案责任追究制，确保办案的合法性。切实保护参与西部开发的投资者和建设者的合法权益，以保持社会的稳定，推动社会主义市场经济体制的建立健全和经济的持续、快速、健康发展。
（3）坚持求真务实精神，增强执法监督实效。
根据执法监督的内容，选准监督的方式。如对重大经济法律法规的执法检查活动，可以统一部署，其程序可以自上而下，以利造成声势，发挥整体功能；有的执法监督，可以综合运用听取汇报、视察、评议等多种手段，以产生最佳监督效果。对于严重违法、失职而损害人民群众利益的行政执法机关和司法机关干部，可以按其性质运用质询、撤职、罢免等比较严厉的监督手段。对执法监督中发现问题而交司法机关办理的，要限期办理，在办理过程中要跟踪督办，并及时反馈办理信息。要监督一个问题解决一个问题，交办一件成一件，决不能心慈手软，姑息迁就。只有这样，才能真正为西部大开发创造宽松、和谐的法制环境。
（4）建立责权明确的专职执法监督队伍，实现监督责任法制化。
建立责权明确的专职执法监督队伍，是我国政治体制改革的经验总结。行政执法监督机构、人员、职能的专职化和专门化，也是监督工作本身的性质所决定的，并早已成为政治发展特别是现代民主政治发展的基本要求。建立责权明确的专职执法监督队伍，应切实做到坚持独立监督和监督责任的原则。
4.民族区域自治地方要行使好自治权
（1）要运用自治法保护法定自治权。
民族区域自治法作为国家的法律，它具有普遍约束力和强制性，任何单位、任何团体、任何个人都必须遵守，不得违反。因此，民族自治地方要用自治法来保护自治权，维护自己的经济文化等权益。上级国家部门的决定，均不得与自治法相抵触。此外，我国的《行政诉讼法》规定，民族自治地方的自治条例、单行条例可以作为人民法院审理民族自治地方行政案件的根据，只要有违背自治法和侵犯自治权的问题，也可以通过行政诉讼来解决。
（2）抓紧制定切合实际的变通的或补充的单行条例或规定。
认真贯彻2005年5月31日起施行的《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》等法规，在立法方面下工夫，充分利用立法权的空间和灵活性，以保证自治权的行使得以顺利进行并有所作为。这就要一切从自治地方的特点和实际出发，根据民族自治地方经济、社会发展的基本情况，特别是改革开放以来各方面的新情况新问题，有的放矢地制定相应的切实可行的特殊政策和灵活措施，形成以自治法为主干的，由一系列的法律、法规、规章组成的自治法规体系。
（3）正确做出行使自治权决策。
紧紧抓住加快西部大开发中民族地区经济社会发展这个核心。既要进一步加大对自治地方的投入又要制定鼓励发展的优惠政策；既要重视经济发展，又要重视教育、卫生、文化等各项社会事业及人的全面发展；既要加大财政转移支付力度，又要切实抓好扶贫挂钩结对工作。
5.大力推进西部地方政府诚信体系建设，实现诚信行政、取信于民
（1）强化政府各级领导干部的信用意识和责任意识，加强诚信制度建设，是政府诚信建设的基础所在。
一是西部地方政府应倡导和加强信用教育与宣传，培养政府各级领导干部的信用观念、信用意识和信用道德；积极开展法制教育，提高政府各级领导干部的法律意识、法治意识和责任意识。这些不仅能够为经济发展创造良好的信用环境和法治环境，而且也有利于激发政府各级领导干部的使命感和责任感，克服工作中的不良偏好，推动地区经济的全面发展。二是完善西部地方政府失信的惩戒机制。由于对政府信用缺失者没有相应的惩罚措施和手段，造成了政府各级领导干部信用意识的淡薄。因此，必须建立刚性的政府失信惩戒机制，如把政府各级领导干部的失信行为作为其政绩评价、官职升迁的重要依据。三是完善西部地方政府官员责任追究机制。由于政府失信的责任主体缺位，以政府集体名义做出的行政行为成为政府各级领导干部相互推诿责任冠冕堂皇的借口。为此，要落实信用责任主体，把失信的惩戒责任落实到具体的政府各级领导干部头上，防范以及制止政府各级领导干部的随意失信，漠视相对人的合法权益的行为。四是进一步完善西部地方政府领导干部任期制。要按照不同类型、不同层次的领导职务，规定不同的任职期限、届数、最长任职年限，并明确任期届满时的考核、评价标准，根据考核结果决定领导干部的进退去留。
（2）严格依法行政，依法履行法律承诺，是政府诚信建设的核心所在。
严格依法行政，即一切行政机关必须严格依照法律规定履行管理国家和社会事务的职责，一切行政行为必须有法律依据，依照法定程序进行，接受法律监督，既不失职，也不越权，对违法失职行为依法承担法律责任。它包含办事权限合法和办事程序合法两方面内容。在我国，各种规范性法律文件是全国人民或特定地区人民意志经法定程序上升的国家意志，是人民各种切身利益的规范化、制度化的具体体现。因此，政府必须要信赏立法，保证法律、规范和规章制度的兑现。各级政府严格依法行政，实质上就是忠实履行人民的意愿，实现人民的根本利益，是实现法律对人民做出的承诺的具体表现，是政府诚信的最大集中表现；反之，不依法行政，就是背离人民的意愿，亵渎法律和人民的根本利益，是政府的最大诚信问题。西部大开发过程中，为了切实做到严格依法行政，依法履行法律承诺，实现政府诚信行政、取信于民，西部地方政府应加强相关法律知识的培训和学习，使政府机关及其人员牢固树立法治意识，培养坚定的法律信仰，并树立正确的权力观、责任政府的执政新理念和建立依法行政的运行机制，以确保依法行政。
（3）言必行、行必果，全面兑现各项政策承诺，是政府诚信建设的关键所在。
“言必行、行必果”，是中华民族的传统美德。在实施西部大开发和建设法治政府的今天，这一传统美德仍然具有极强的现实指导意义，必须切实遵循。应做好如下几点：一是在制定政策前要全面掌握国家的各项法律法规等的规定，避免制定违反法律的政策，并正确处理好政策与法律的关系。二是制定政策前应进行充分的调查研究和论证，量力而行，使制定的政策具有现实性、科学性、可行性，符合当地实际情况。三是制定政策时应正确处理好政策的位阶，避免政策之间相互冲突或与上级政策相悖。四是制定的政策应保持应有的连续性和适当的稳定性，避免朝令夕改，并增强其透明性。五是政策一旦制定出台，就必须不折不扣地贯彻到底；如确因情势需要变更，也应对相对人的信赖利益给予合理的补偿。
（4）加强制度建设，有效践行服务承诺，是政府诚信建设的基本要求。
不管是何种类型的服务承诺，都应该通过制度建设来保证兑现。一是建立承诺考核制度。通过公民参与和社会评议等制度来保证考查“承诺”的效果，从而将兑现“承诺”作为政府官员切实的义务和责任，杜绝官员们以承诺来体现自己的“政绩”，承诺“兑现”后还要让享受服务的对象对其“感恩戴德”的现象。二是建立承诺备案制度。“备案”制度的履行让受承诺的对象不用发愁官员的抵赖，而政府更容易寻找到直接的责任人。即有权必有责。三是建立履行承诺的程序体系。这一体系主要的目的就在于领导在承诺之后能够很快的按照既定的程序找到直接责任人，以便很快的解决。四是建立承诺的回复制度。
（5）完善干部实绩考核办法，杜绝虚假政绩，为政府诚信建设提供基本标准。
要通过建立起一整套科学合理的考核评价干部实绩的标准和方法，树立正确的用人导向，使勤政为民、求真务实的干部得到重用，使好大喜功、弄虚作假的干部受到惩戒，有效地防止用人上的不正之风，进一步提高干部工作的科学化、民主化、制度化水平。应当根据西部地区的特殊情况，围绕经济发展这一中心，坚持以人为本，按照科学合理、客观公正、权责统一的原则，设置考核内容和标准，使之综合反映经济、社会和人的全面发展以及可持续发展情况，将环境、生态、资源保护等纳入考核的内容标准当中。同时要充分考虑不同地区、不同层次、不同类别的班子和干部的差异性，在统一的实绩考核评价标准下，对实绩考核内容赋予不同的权重结构和侧重点，区别对待不同地区、不同岗位、不同经济发展水平和客观条件下干部的实绩，增强西部地区各级干部贯彻落实科学发展观、推进政府诚信建设的自觉性。
（6）顾全大局，全面革除地方保护主义，为政府诚信建设创造良好环境。
在西部大开发实践中，狭隘的地方保护主义的危害是巨大的，严重的地方保护主义导致中央宏观调控失败，导致西部大开发的各项政策无法落实到位，最终损害全国人民的根本利益，也严重损害当地政府的诚信。对此，政府特别是西部地方政府应高举顾全大局的旗帜，全面革除地方保护主义，为政府诚信建设创造良好的外部环境。一是政府特别是西部地方政府应努力学习领会党和国家关于西部大开发的各项方针、政策措施和法律、法规，全面深刻掌握国家实施西部大开发的重大战略意义，牢固树立地方政府严格服从中央政府的大局意识和全局观念。二是党的组织和政府人事部门应充分利用组织法和组织制度，把偏好实行地方保护主义、“欺下瞒上”的不诚实官员清除出党和政府部门，从源头上控制地方保护主义的滋生。三是要治理地方保护主义，必须强化整体利益，改革行政管理体制，规范中央和地方政府的关系，改革税收体制，从根子上铲除地方保护主义的基础，从而促进西部地方政府诚信行政。
1.4.4 科学行政、民主行政
西部大开发是一项极富宏观性、综合性、复杂性和长期性的战略任务，且主要是在政府主导和推动下实施的现代意义上的区域开发。因此，顺利推进这一战略，一方面，要继续按照构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会的目标要求转变政府职能，特别是根据西部大开发的客观需要科学行政、民主行政；另一方面，更要大力推进政府行政决策的规范化、科学化和民主化，使科学行政和民主行政真正成为西部大开发有力的“助推剂”。科学民主行政是政治民主建设的重要组成部分和主要实现形式。实践不断证明，只有科学行政、民主行政，才能充分保证西部大开发各项方针政策落到实处，符合客观规律，充分反映民意，并具有权威性、稳定性和规范性，才能有效规范政府行为，提高行政效率，防止权力滥用。西部大开发以来，西部地方政府结合实际不断创新，着力推进科学行政、民主行政，已取得了一系列积极成效，但目前仍存在众多亟待解决的问题。如政府职能转变滞后、不到位，“越位”、“错位”和“缺位”等职能不能完全正确履行同时存在；行政决策机制不完善不健全，决策主体存在不良行为倾向；政府机构设置不科学，缺乏科学民主行政的体制、机制创新等。因此，必须大力深化行政管理体制改革，不断创新政府管理模式，才能有效实现政府科学行政、民主行政，服务于西部大开发。
1.科学转变和正确履行政府职能，提高政府科学民主行政能力
有效的政府职能供给和正确的职能履行，是保障西部大开发中政府科学行政、民主行政的前提和基础。在西部大开发过程中，各级政府必须根据开发实际需要，科学转变政府职能，正确履行各项职能，才能切实提高科学行政、民主行政的能力和水平。在科学转变和正确履行政府职能方面，主要应实现四个方面的根本性转变，并认真履行好这四项职能。
一是政府职能要向大力创造良好西部开发环境转变。在宏观方面，主要是制定和执行西部大开发宏观调控政策，搞好基础设施建设和社会公共服务，加强对西部生态环境和资源保护，善于运用经济的、法律的等手段管理开发建设。在微观方面，要强化市场监管职能，着力健全政府监管与舆论监督、群众民主参与相结合的监管体系，创新监管方式，提高科学民主行政能力，为西部大开发营造统一开放、竞争有序、安全健康的市场环境。
二是政府职能要向为西部开发有效提供优质公共服务转变。要更新开发管理理念，强化开发服务意识，做到在服务中管理、在管理中体现服务，不断提高政府为西部大开发服务的能力和水平。随着西部大开发的深入发展，要以不断满足西部地区人民群众对政府公共服务日益增长的需求为着眼点，着力解决西部地区教育、文化和卫生等社会事业公共产品供给短缺、服务能力不强等问题，推进基本公共服务均等化，特别是要切实保障西部农村、基层和最不发达地区人民群众基本公共服务的需要。
三是政府职能要向注重维护西部开发中的社会公平正义转变。维护社会公平正义，是社会文明进步的重要标志，也是西部大开发的核心价值目标。在整个西部大开发过程中，要正确处理效率与公平的关系，要更加注重社会公平和社会管理，要强化政府促进就业和调节收入分配的职能，整顿和规范收入分配秩序，建立科学合理的动态收入分配调节机制；要加快和完善西部社会保障体系建设，大力发展社会保险、社会救助和社会福利等各项民生事业；要更加注重突发事件应急管理体系建设，有效预防、化解和处置各类社会矛盾和纠纷，特别是大力打击宗教极端势力、民族分裂势力和国际恐怖势力等“三股势力”，构筑有效的开发建设社会安全网。
四是履行政府职能要向实行科学化、民主化的公共治理转变。“公共性”是科学民主行政的基础。公共治理是以规范的、民主的和法治化的行政方式来管理社会公共事务，强化行政过程中的公民导向、培育公民精神和扩大公民参与。要树立科学民主的公共治理理念，应向以服务公众为主和有限型政府转变，并不断完善公共治理机制，建立健全公开、参与、评价和责任制度，健全和改进公共治理结构与方式，科学运用现代管理方法和电子政务等科技手段，不断推进政府管理创新，切实提高政府科学行政、民主行政的能力和水平。
2.继续深化政府机构改革，提高政府有效履行职能的能力
（1）推进地方政府“大部制”改革，优化政府组织结构。
一是“大部制”改革要立足于政府职能的转变为基础。此次“大部制”改革，并非单纯的机构裁并和人员调整，而是建立在落实科学发展观，对服务型政府职能的全新认识基础上的改革。政府职能的发展变动是机构改革的内在动因，机构设置与改变必须服从职能的变化。二是“大部制”改革要有总体规划和配套措施。十一届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革方案》虽然不要求地方同步进行，但西部地方政府应尽早谋划。三是“大部制”改革要紧密结合本地的实际。西部地域辽阔，情况各异，“大部制”改革不应“一刀切”。
（2）继续深化干部人事制度改革，完善公务员制度。
一是完善公务员录用制度。公务员的招录范围要面向全社会，考试要全面综合地考核应试者的各项素质，不能用职业或身份户籍作为评判标准或取舍依据，真正把符合职位要素的优秀人才选择到公务员队伍中来。二是完善公务员考核制度。既要着力提高公务员考核制度的科学化水平，建立一套完善的考核指标体系，量化细化考核指标，强化公务员考核的力度，又要加大考核结果的使用力度，将考核结果与奖惩、工资、职务升降、辞退等环节挂钩，发挥考核制度的导向和激励作用。三是完善公务员竞争制度。在对领导职务和“热点”职位有计划地实行交流轮岗、回避制度的基础上，深入推行竞争上岗制度，使优秀人才能够在公开、平等、竞争、择优中脱颖而出。四是建立完善公务员培训制度。应完善公务员培训组织管理、经费来源、培训标准、考核评估等内容，以工作需求为导向确立培训内容，并鼓励公务员参加各种形式的继续教育，通过终身学习提高自身素质。
（3）继续深化地方行政审批制度改革，规范政府行政行为。
一是创立以服务为导向的行政审批新机制。要创建时间上快捷、程序上简便的行政审批服务体系，建立公共服务型政府的基本模式，必须重视与行政管理体制改革、政府职能转变、政府管理方式创新以及完善相关法律法规的衔接配套，使之相互配合，共同推进。二是继续抓好审批事项的进一步清理和集中。对各类资质证、许可证的发放，要全面清理，解决好审批偏多、偏散的问题，要根据合法、合理、高效率、市场化及与国际惯例接轨等原则，对现有保留的审批事项进行进一步清理，该精简的精简，该降级的降级，该保留的保留，切实减少无效审批，真正方便群众，切实清理以政府权力为依据的垄断性收费。同时，建立相应的机制和制度，巩固行政审批改革成果，防止行政乱审批的“回潮”反弹。三是公开透明行政审批程序。要充分运用现代信息技术，多渠道地把有关审批的信息向社会公开、公示，接受公众监督。要健全和完善社会听证制度，规范行政行为。对物价、市政、城管等与公众利益密切相关的事项，要充分听取和吸收社会各界的意见。四是进一步完善政府审批的相关法规制度，减小行政自由裁量权，加强对审批行为的事前监督和事后监督。通过电子政务的实施，使审批部门建立起反应迅速、及时有效的监督体系，政府内部不仅自身要加强经常性的监督检查，而且还要“阳光审批”，将审批行为置于社会和舆论的监督之下。
（4）推动政务公开工作向纵深发展。
自国务院《政府信息公开条例》颁布实施以来，全国31个省区市和36个国务院部门结合实际，制定了政务公开规定，一些省（市）制定了政府信息公开的地方性法规，成为开展政务公开的重要法规依据。目前，西部地方政府的政务公开经过几年发展和基础性工作取得了较大的进展。如2008年四川省政府为规范信息公开工作，制定了适用于县级以上政府和部门的《四川省政府信息公开分类规范表》，开发了“四川省政府信息公开网上填报系统”软件，实现信息公开表现方式的统一；重庆市2008年5月出台了政府信息公开制度，对违反信息公开制度的领导要追究行政责任；云南省各级政府按照《条例》规定和《云南省政府信息公开考核评议办法》、《云南省政府信息公开责任追究办法》，将政府信息公开纳入目标责任考核和政风、行风评议，定期对各部门和下一级政府信息公开工作进行考核评议和监督检查等。西部地方政府要有效面对来自各方面的挑战，还应推动政务公开工作进一步向纵深发展，并根据现实发展的要求，不断完善现有的政策法规，以适应改革发展的要求。
（5）继续深化地方公共财政制度改革，提高公共服务能力。
一是完善公共收入制度，建立以税收为主体、规范性收费为辅的地方公共收入体系。二是完善公共支出制度，建立规范的地方政府间财政转移支付制度、政府采购制度和国库单一账户制度。三是完善公共预算制度，建立有限政府，在给市场以充分空间的同时，对政府行为形成足够的财政约束。四是改革和优化财政支出结构。建设“公共服务型政府”的前提是要建设一个公共财政体制，西部地方政府应退出一般竞争性行业投资，财政收入主要用于为社会提供公共产品与服务。五是完善中央与地方事权与财权的关系，继续加大中央财政对西部的转移支付的力度。明确界定公共产品和公共服务的级次，相应合理界定各级政府的职责（即事权），以及政府财政的支出范围（即财权）。六是不断创新机制，改善基层政府的财政困境。
3.构建科学民主的行政决策制度机制，促进公共决策的科学化、民主化和规范化
科学民主的行政决策制度机制是西部大开发中政府管理创新的必然要求，是政府管理创新的必由之路，也是政府职能正确有效履行的根本制度保证。“只有建立健全重大行政决策的规则和程序，把行政决策纳入规范化、制度化的轨道，才能提高决策质量。”《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，中央政府门户网站（www。gov。cn），2008年6月18日。结合西部地方政府决策工作的实际，重点要解决好以下几个方面的突出问题：
（1）提高政府决策的信息处理能力。
转变观念，健全政府内部专门化的信息机构和专业化的信息队伍，以提高信息工作人员的专业知识和专业技能，充分发挥信息机构在政策制定中的职能作用；充分利用现代化的信息网络工具，提高政府信息整合能力；加快电子政务的发展，促进建立网络化的信息传输渠道，大幅度提高政府决策信息传递速度和利用率，为决策提供物质保障和技术条件；制定相应的法律和法规，使政府信息收集、分类、储存和传递规范化、制度化。
（2）改革和完善政府决策的沟通、反馈机制。
一是要健全科学民主的决策机制和利益整合机制。必须建立公平的、开放的、多向度的社会利益表达渠道，向不同的群体提供公平的利益表达的制度性平台，引导不同群体以理性合法的形式表达自己的利益诉求。二是要使目标群体对现有的政策认同、拥护，还必须改革现有的传播机制。三是要积极有效地回应公民的诉求。在政府的全部活动中，应明确强调公民的权利本位，以人民高兴不高兴、满意不满意、答应不答应，作为政府工作的出发点和衡量尺度。四是要运用电子政务发展的平台和契机，建立健全政府的回应电子网络载体和运行机制，充分发挥信息收集、整理、公布、查询、监督和处理行政事务，便民服务的重要职能。
（3）完善和规范政府公共决策的参与机制。
一是完善和规范公共决策的听证会制度、公示制度，保障公众的知情权、表达权。提高政府决策的民主化程度，问政于民，当务之急是进一步完善和规范公共决策的听证会制度。二是完善和规范公共决策的专家咨询制度，保障专家的发言权。三是逐步扩大公共决策的社会参与平台和空间，保障公民的参与权。随着公民社会的发展和成熟，在与政府空间对应的市场空间正初步形成，私人空间的边界正走向清晰，公共空间有望出现的条件下，服务于公民，还权于社会，客观需要社会多元主体来承接政府分离出来的部分职能。如果能建立起非政府组织参与公共决策的机制，既能运用其组织性，联系社会公众，有序地扩大参与空间，反应公众的利益诉求，又能充分发挥它在社会管理中的特殊作用，弥补政府在提供公共服务方面的资源不足，实现多赢的局面。
（4）建立健全政府公共决策的监督与制约机制。
一是理顺不同决策主体的关系，合理确定决策权责。明确党政系统、人大、政府三者各自的决策权限、职责和范围，实现合理分权。既要保证党对决策工作的领导，又要保证人大的最高决策权以及法定的监督权，保证和发挥政府作为一个决策主体的地位和作用。二是建立健全科学的决策制度，保障提高决策水平。三是建立健全决策失误的纠错机制和责任追究制度。四是建立民主、开放、多元的决策结果评估、评价机制。五是结合地方“大部制”的改革目标，探索实行决策与执行职能适当分离的改革路径。
4.优化政府整体运行机制，创新政府行政管理手段
（1）积极探索地方统筹协调发展的科学运行机制。
一是建立统筹城乡发展的体制和机制，逐步打破城乡分割的体制。二是推动建立统筹区域经济社会协调发展的体制和机制。积极探索西部区域和其他区域地方政府间新型的合作机制，推动区域经济社会的发展和平衡，优化和整合资源的配置，促进西部开发向纵深发展。三是建立和完善统筹人与自然和谐发展的体制和机制。
（2）加快电子政务建设，推动政府服务和管理机制创新。
一是加快电子政务的发展，促进政府组织结构的改革发展。二是运用电子政务平台，提高政府公共服务的质量。三是通过发展电子政务，探索政府运作新模式。电子政务建设促进政府职能转变的核心是政务流程再造。流程再造以提高政府绩效为目标，其核心是打破政府各职能部门间的界限，加强部门内部及部门之间的协作，既要对以管理流程为主线的业务进行跨组织整合，又要注重对以公共信息服务为主线的信息进行跨组织整合，以实现互联互通和资源共享，保证公众服务“一站式”完成。四是应用电子政务平台，提高地方政府的科学决策和执行能力。五是应用电子政务信息整合，逐步减弱东、西部之间的信息势能差距，解决发展过程中的“数字鸿沟”和“信息不对称”发展弱势的问题。
§§第2章 西部大开发的目的及重点
