一、政府干预与内部人控制
如前所述，我国上市公司主要由原来的国有企业改制而来，并且，为了维护公有制的主体地位，这些公司在企业改制过程中往往采用了国家绝对控股或相对控股的股权设置模式。现有的产权理论表明，公有产权的一个重要特征是政府干预，而有关转轨经济的研究则表明，内部人控制是转轨经济的基本规律。因此，我国证券市场上由国家控股的上市公司在公司治理上必然表现出政府干预与内部人控制的两重特征。
（一）政府干预
古典经济理论认为，市场竞争的激励效应（INCENTIVE EFFECT）和信息效应（INFORMATION EFFECT）将驱使企业产出自动维持在价格等于边际成本的最佳水平，因此影响企业绩效的经理人员懈怠行为只存在于竞争不充分的市场环境中（LEIBENSTEIN，1966；MACHLUP，1967；HART，1983；WILLING，1975；等等）。即，是产品市场的竞争，而不是产权的特征决定了企业绩效，从而国有企业与私有企业的效率不应存在显著的差异。但是，在分析了政府的行为特征后，许多文献对上述观点提出了质疑，认为不仅市场结构，产权特征也对企业效率具有重要影响。例如，SHLEIFER和VISHNY（1994）指出，私有企业主要承担政府干预所导致的全部损失，而国有企业经理则只须承担很少或根本不用承担任何损失，因此，私有企业主必须得到更多的补偿才会接受政府的干预，即公有产权在一定程度上降低了政府对企业的干预成本（SAPPINGTON和 STIGLITZ，1987；HAPIRO和 WILLIG，1990）。SHLEIFER和VISHNY（1994）以及BOYCKO、SHLEIFER和VISHNY（1996）也发现，由于承担很少甚至不承担干预的直接成本（补贴）和间接成本（低效率），但却享有全部的干预收益，政府官员对国有企业比对私有企业的干预更普遍。这说明，公有产权与私有产权在效率上的差异依赖于政府（或者说是官员）干预的有效性。关于政府行为，目前理论界有两种观点（VIKERS和YARROW，1989）。一种观点认为，在一个有效的政治市场上（POLITICAL MARKET），只有与选民利益最一致的政治家才可能被选做政府官员，因此，任何理性的政府都会将社会财富最大化（即生产者和消费者的效用总和最大化）作为其政策的根本出发点；另一种观点则指出，由于信息不对称引致的逆向选择和败德行为使得政治市场并非充分有效，政府官员对企业的干预行为更多是基于自身效用（例如选票、收入和个人偏好等）的考虑。但相关研究发现，无论是仁慈的政府（BENEVOLENT GOVERNMENT）还是自私的政府（SELF-INTERESTED GOVERNMENT），政府干预总会导致企业经济效率的降低。
HART、SLEIFER和VISHNY（1997）以及SLEIFER（1998）提供了一个在仁慈的政府假定下分析产权选择的理论框架。他们指出，仁慈的政府对公有产权与私有产权的选择原理类似于 COASE（1937）所描述的企业对生产资料取得方式（购买或自己生产）的选择策略。当需要一定的产品或服务供给时，政府是通过国有企业自己生产，还是选择向私有企业购买，取决于两种方式在生产效率和产品质量上的差异。国有企业的经理由于缺乏激励并没有强烈的动机降低成本或提高质量。并且，由于政府与国有企业的合同中不存在独立的第三方来保证合同的执行。政府有时并不会兑现自己的承诺。与国有企业不同的是，私有企业虽然有足够的激励降低生产成本，但却不会主动将产品质量提高到超过合同规定的水平，因此私有企业对生产成本的过分追求可能损害合同没有（或无法）规定的产品质量。但是，如果供应商之间的相互竞争以及建立良好声誉以获得未来订单的需求能够促使私有企业在降低生产成本的同时将产品质量维持在合理的水平，将产品或服务交给私有企业进行生产也是有利可图的。另外，VIKERS和YARROW（1989）认为，即使仁慈的政府总以社会财富最大化为行为准则，但由于消费者比生产者有更大的投票权，政府可能更偏重于消费者剩余（CONSUMER SURPLUS）而不是生产者剩余（PRODUCERS SURPLUS）。SCHMIDT（1996）也持类似的观点，指出国有企业可能比私有企业更容易得到政府的补助（SUBSIDIZE）。如果政府总是选择社会成本等于社会收益的产出水平，国有企业的经理就不会有足够的动力降低成本，而是向政府要求更多的补助。关于国有企业比私有企业得到更多补助的观点已经得到了实证研究的支持（KORNAI，1980；SHIRLEY和 NELLIS，1991；WORLD BANK，1995；CLAESSENS和PERTERS，1997；DJANKOV，1999）。上述分析表明，即使假定政府是仁慈的，公有产权也不一定是解决市场失灵的最佳选择。
诚如前述，关于公有产权优越性的分析都是基于政府行为社会财富最大化的假定，即依赖于政治市场的有效性。然而，即使在民主社会里政治市场也并不总是有效的，更不用说非民主社会中的政治市场了。如果政府官员不用通过合理的竞争就可掌握政权时，政府行为就不会受到社会财富最大化的制约（BOARDMAN和WINING，1992）。VIKERS和YARROW（1989）从委托代理理论出发对政治市场的无效率进行了分析。首先，由于选民缺乏关于政治家行动及其后果的充分信息（不能够取得或获取的成本太高），选民与政治家之间存在严重的信息不对称；其次，选举本身很难提供有关政治家偏好的相关信息，因为被选后的政府官员很少受到控制并且也不局限于处理一些特殊事情；最后，如果社会财富最大化的政府政策产生的收益非常分散，但导致的损失却相对集中时，由于公共产品固有的“搭便车”问题，政策受益者并不会强烈地对其予以支持，但受害者却有强烈的动机予以反对，即存在典型的选择行动（COLLECTIVE-PROBLEM）问题（OLSON，1965）。这说明，委托人（选民）并不总是能够选举与自己利益最一致的代理人（官员或政治家）。给定自私政府的假定，SHEP-SLE和WEINGAST（1984）认为政府对企业的干预并非总是对市场失灵的反应，而更可能是政府官员以企业效率换取个人收益的一种手段。这是因为，政府官员和国有企业的经理都可以从政府对企业的干预中获益。例如，企业经理通过向政府要求更高的预算可以保持良好的企业绩效，从而更能够保住其职位或获得更多的偷懒机会，而政府官员也可以要求企业经理接受更多的雇员以提高社会就业率，从而获得更多的收入、权利和更好的社会形象等（NISKANEN，1971；NISKANEN，1975；DE ALESSI，1969；DE ALESSI，1974；WAGNER和 WEBER，1975；ORZECHOWSKI，1977；DEACON，1979）。同时，企业经理为了获得更多的预算或缩减多余的雇员，也可能直接向政府官员行贿（SHLEIFER和VISHNY，1994）。
（二）内部人控制
“内部人控制”这一概念最早由美国斯坦福大学的青木昌彦教授提出。他指出，“内部人控制（或者由管理人员控制，后者由工人控制）看来是转轨过程中固有的一种潜在可能的现象，是从计划经济制度的遗产中演化而来的。”青木昌彦教授认为，内部人控制是在政府丧失了过去传统体制下对企业高度集中的行政管理权，即企业“所有者缺位”或所有者功能丧失，而企业经理获得对企业大部分控制权的同时，又尚未在市场经济体制条件下建立起有效的国有资产管理体制的情况下产生的，国有企业的内部人员（经理或职工）在企业公司制改造过程中获得相当一部分控制权的现象。它使原有企业经理和职工能够运用所掌握的经营决策权，以侵占所有者权益为代价，来实现个人和小集体利益的最大化，由此导致企业运营的低效率。
我国国有企业的内部人控制源于以扩大企业自主权和增加利润留成为核心的企业改革（钱颖一，1995）。从20世纪80年代初期到推行现代企业制度以前，国有企业改革的基本取向是在不断放权的同时，相应地调整国家与企业之间的利益分配关系。随着企业自主经营权的扩大，企业的命运更加依赖于企业经营管理者集团特别是领导者的决策与交易能力。同时，由于分配格局的调整，企业产生了独立利益，有了追求利益最大化的动力。但是，各政府部门并不是原业主，“所有者缺位”使得政府部门在下放了企业的经营管理权后，难以有效地控制和监督企业经营者的行为，致使企业经理人员能够为牟取个人私利或本企业职工的小集团利益而损害企业出资者的权益，从而形成了事实上的内部人控制。但是，与东欧和俄罗斯等的传统意义上的内部人控制不同的是，我国国有企业的经理人员虽然能够在资产使用方面获得相当的控制权，有关企业控制权的另一个重要方面，即对企业高层经理人员的任免权，却仍然牢牢控制在政府手中。国家一般对一定级别（包括大中型国有企业的高层经理人员）以上的人事拥有最终的控制权，这就是我们常说的“党管干部”的原则。例如，39个特大型国有企业的人事任命由经济工委负责；中央级国有商业银行或保险公司等金融企业高级管理人员的任命由中央金融工委负责，其他中央级大型企业高级管理人员的任命由人事部负责（ZANG，2001）。地方绝大多数国有企业的人事任命权也由相应的地方政府部门所掌握（刘小玄，2001）。中国企业家调查系统2000年的调查报告也充分证明了这一点。调查数据显示，从1993年以前和1994～1999年前后两个时间段来看，我国国有企业的经营者由主管部门任命和职代会选举上级任命的比重分别为93.4%和75.2%。基于上述特征，张春霖（1995）将我国国有企业的内部人控制称为“行政干预下的内部人控制”。
关于我国国有企业内部人控制的后果，理论界进行了众多的讨论。例如，张春霖（1995）认为，内部人控制意味着决策的信息基础有了很大的改善。由于身处企业内部，内部人较之政府官员更了解企业内部运作和外部环境的相关信息，从而做出的决策具有更充分的信息支持。并且，内部人控制也使内部人不仅获得了较多的决策权，而且获得了部分剩余索取权，这两者在一定程度上的对应使得内部人的激励大大提高。张维迎（1999）则将内部人控制的激励作用分为了显性和隐性两种方式。正式和显性的激励是指经理可以根据合同合法地获得部分剩余索取权。例如，下放经营决策权使得经理自然成为控制权的拥有者。通过将部分剩余所有权下放给经理，剩余索取权和控制权在企业层次上可以更好的对应。所谓非正式和隐性的激励则是指通过借助会计操纵（隐瞒利润）和侵吞资产，经理可以相对安全地获得超过合同规定的实际剩余。由于经理拥有很大的决策自主权，国家很难利用法律和行政手段来监督他们的行为，因此隐瞒利润和侵吞资产就可能发生。尽管经理不能自由地把企业的资金占为己有，但他们可以以各种名义花企业的资金（例如喝洋酒、大吃大喝等），还可以通过开办独立或政府根本无法控制的所谓三产公司来转移利润。所有这些都可以称之为隐性私有化。这种隐性私有化的收益与企业绩效之间的高度相关性可以极大地提高经理追求利润的动机。
但是，和JENSEN和MECKLING（1976）定义的BERLE和MEANS（1932）所谓的“两权分离”情况下的代理成本非常类似，内部人控制在产生积极作用的同时也带来了许多负面效应。例如，吴敬琏等（1996）认为，内部人控制造成了大量的国有资产流失。张维迎（1999）则指出，国家对国有企业人事权的控制还导致了另外两种最为主要的代理成本，即经理行为的短期化和经营者的选择问题。内部人控制尽管提高了经理追求利润的短期激励，但却不能解决对经理的长期激励问题。现实中，国有企业的经理更愿意将留存利润分给工人或投资于“短平快”的项目，而非促进生产力长期发展的投资项目和研究开发项目，就是上述问题的典型表现方式。经理短期行为严重的原因，首先是因为他们个人在企业中没有什么资本利得，他们对利润的享用不可能超过其在企业的任期。另外一个原因则是，由于国有企业的经理是由政府官员任命的，经理在企业任期的长短主要取决于官员的偏好而与企业业绩关系不大。这也同时产生了另外一个问题，就是由于选择经理的政府官员并不是真正承担风险的资产所有者，也就不可能保证真正具有经营才能的人占据经营者岗位，即行政干预下的内部人控制无法解决经营者的选择问题。
二、大股东类型安排与公司治理特征
我国上市公司的大股东主要包括以下四种类型：政府部门、控股公司、国有企业（包括股份有限公司与工厂制企业）和非国有企业，另外，还有少数上市公司由学校或科研机构等事业性单位控股。通常，如果政府直接控股上市公司，意味着原国有企业主体资产分离后宣告解散，或者政府专门投资机构直接投资于拟上市的企业实体中，因此，政府直接控股的上市公司整体改制的情况较为普遍；而国有企业控股的上市公司则基本上是原有企业的部分资产（例如一个车间、分厂或分公司等）分离后设立的股份有限公司，改制程度都相对较低。至于控股公司控制的上市公司要分两种情况。如果是国有资产投资（管理）公司（主要是指国有资产经营公司、投资公司等纯粹的资本运营公司）控股，则其改制程度与政府直接控股上市公司的情况基本类似；但是，如果是由国家授权投资的企业集团控股，情况则相对复杂：一种可能是集团公司以其一部分企业资产直接改组设立股份有限公司，或以其占有的一部分国有资产投资设立，或通过收购、兼并设立股份公司时代表国家持有股份公司的国家股股份；另外一种可能是国有企业在实行股份制改组时，将其骨干部分剥离出来改组为股份公司，而将企业剩余部分的资产组成“集团公司”，再由政府授权所谓的“集团公司”代表国家持有股份公司的国家股；两者的区别在于前者除股份公司外，企业集团内还有许多其他公司，而后者的企业集团只是一个“空壳”，除上市公司外并没有实质性资产。学校或科研机构以及非国有企业控股的上市公司的改制程度也参差不齐。由于这类企业相对较少，本书不作详细分析。
（一）大股东类型安排与政府干预
根据公有经济的基本规律，无论哪种类型的大股东控制的上市公司都会在一定程度上受到政府干预的影响。但是如果忽略改制程度的影响，在我国现有的国有资产管理运行机制下不同类型的上市公司受政府干预的程度可能存在一定的差异。例如，由于国有资产管理局是专职行使国有资产管理的行政机关，对受其直接控制的上市公司进行干预也就更为直接、更为“名正言顺”。而国有企业与政府之间由于隔着“控股公司”，即政府对国有企业控股的上市公司进行干预尚需绕过控股公司这一“隔离层”，因此对这类公司进行干预的成本也就相对要高。至于控股公司（即国家授权投资的机构）控制的上市公司受政府干预的程度则介于以上两类公司之间。当然，如果当地政府并没有建立三层次的国有资产管理体系，国有企业仍然由政府部门（例如国有资产管理局）直接管理，或者控股公司并没有真正转制为独立的资本运营机构，从而仍然承担相应的社会责任，则上述三类公司受政府干预的程度就不会有显著的差异。由于国有资产管理局和国有企业控股的情况与西方国家基本上没有太大的差异，而由控股公司控股相对来讲反映了我国证券市场的“中国特色”，为此，本书主要对国有控股公司的情况作一些分析。
国有控股公司是部分地区国有资产管理体制改革的产物。随着国有企业改革的不断深化，我国国有资产管理体制也进行了多方面的改革探索，形成了若干国有资产管理模式。其中，三层授权经营模式受到了最为广泛的关注。针对传统体制的种种弊端，从20世纪80年代中后期理论界和实务界开始积极探索新的国有资产管理体制改革模式。国有资产管理体制的改革是从分离国有资产管理者职能和社会管理者职能开始的。1988年1月，国务院决定成立国有资产管理局，把国有资产的产权管理职能从政府行政管理职能和一般经济管理职能中分离出来。随后省、市、地县等各级国有资产管理局也陆续成立，标志着我国国有资产管理机构体系的初步建立。但这仅仅是国有资产管理体制改革的开端。1992年，国有资产管理体制改革有了新的重要举措。国家计委、体改委、经贸委和国有资产管理局联合发文批准55家试点企业集团中的7家集团和中国纺织集团作为国有资产授权经营的试点。1993年11月十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》又进一步指出，“按照现代企业制度的要求，现行行业性总公司要逐步改组为控股公司。”由此，新的国有资产管理体制的基本框架初步形成。这种新的国有资产管理体制运行主要分三个层次实现。第一层次为国有资产管理机构，是国有资产的所有权代表者和管理者，不直接从事资产经营，而是对从事国有资产经营的机构进行授权与管理活动。第二层次是介于国有资产管理机构与国有企业之间的中间机构（即“控股公司”），主要从事国有资产的经营。它是国有资产管理部门的代理机构，对上接受国有资产管理部门的监督和控制，对下负责国有资产的组织、指挥、协调和控制，但不参与企业具体的生产经营活动。第三层次是企业，它是国有资产的经营者，与国有资产经营机构之间是投资者和经营者的关系。可以看出，在新的国有资产管理体制中，控股公司是介于政府与企业之间的联结纽带，它的组建和发展对国有资产管理体制的有效运行具有重要影响。在现实中，控股公司主要有三种组建方式（芮明杰，1999），即（1）行业总公司改组为控股公司；（2）行业主管部门改组为控股公司；（3）由集团公司改组为控股公司。
应该说，国有控股公司组建的指导原则就是为了减少政府对企业的过度干预，实现政企分开。因此，在组建国有控股公司时，必然伴随着政府原有两种职能的分开，即将原来政府行使的社会经济管理职能与国有资产所有权管理职能明确分开，分别由不同的政府部门去行使。政府的国有资产所有权管理职能将由专门机构统一负责，而政府行使社会经济管理职能的部门则适当精简合并，主要通过宏观调控手段（如财政、货币、税收等政策）来调节整个经济的运行，不再承担对国有经济的直接功能。国有控股公司则是介于政府与企业之间的中间组织，是政府与基层企业之间的隔离带，将会有效地缓冲政府对企业的过多干预。这是因为，第一，行使社会经济管理职能的部门由于对企业没有产权关系而无权直接行政干预；第二，行使国有资产管理职能的政府部门也不能直接干预基层企业的生产经营活动，因为国有控股公司作为一个企业要追求盈利目标，要对自己授权经营资产的保值增值负责，故会要求高度独立的经营自主权。因此，政府国有资产管理部门难以越级直接管理控股公司管理的企业，企业自主经营的积极性也将因此而调动起来。从各地实践来看，这类公司的性质往往介于行政性国家权力机构和市场性的经营公司之间。虽然形式上控股公司主要通过资本产权来控制企业，因而目标单一化，比较容易实现资本增值目标的最优化，对企业的管理也更倾向于采用经济优先的原则。但是，由于许多地方的控股公司是由原来的行业主管局改制而成，主要人员还是原来的班子，只是牌子变了而已，即大多是所谓的“翻牌公司”。刘小玄（2001）的研究表明，这些翻牌公司多半徒具形式，或者仍采用过去的行政管理方式，或者对企业实行放任自流，甚至合谋包庇企业的不合理行为。还有许多控股公司的功能只局限在监督国有资产运行方面。如核实国有资产的家底，加强对国有资产存量的动态掌握、促进国有资产的盘活和推进产权市场的建设等。由于大部分的控股公司并不掌握着企业的剩余控制权，因而实际上并不掌握企业的投资权，所以并不是真正意义上的投资公司。更为严重的是，目前许多国有控股公司仍未摆脱计划经济体制沿革下来的政府多部门管理的困境（芮明杰，1999）。以上海纺织控股公司为例，该公司经上海市国有资产管理委员会授权经营上海纺织行业的国有资产，就产权获得方式而言，国资委是代表政府的委托人，具有股东代表身份，而国有控股公司则是其代理人，从逻辑上应对国资委负责。但实际上，国资委只负责国有控股公司中国有资产的保值增值，而上海市经委是上海纺织控股公司的领导（该公司1995年建立现代企业制度实施方案明确规定），该国有控股公司的董事会成员和总经理则由中共上海市委组织部负责管理（即党管干部）。这种现象在目前国有控股公司中相当普遍，其结果是国家作为控股公司惟一股东的权利被党、政部门分割，实际上没有哪一个政府机构可行使完整的股东权利（包括经营者选择权、资产处置权和剩余索取权等）。由于这些部门追求的具体目标和利益并不一致，他们往往从本部门利益出发对国有控股公司提出不同的要求。如国资委注重国有资产的保值增值，防止国有资产流失；经委关注国有控股公司的经营业绩，同时也关注其社会责任；组织部门则更倾向于政治素质和道德要求。由于多部门的分头管理，一方面使得国有控股公司在企业管理中无所适从，另一方面又为经营者提供了推诿经营失败责任的借口。
再从内部控制机制来看，国有控股公司组织结构的设置也存在一些问题。目前的国有控股公司都是国有独资公司，而根据我国《公司法》的规定，国有独资公司不设股东会，由董事会行使股东大会的部分职权，决定公司除合并、分立、解散、增减资本和发行公司债券以外的其他重大事项。尽管控股公司内部也设立了董事会、监事会、职代会、工会等监督机构，但是董事长通常由党委书记兼任，而党委副书记也往往兼任副董事长和总经理，工会主席或党委副书记则兼任监事会主席，董事基本上来自公司的经理层（包括总经理、副总经理以及三总师等高级管理人员），监事则基本上来自公司的部门经理层或职工代表等。基于上述组织结构的设立方式，控股公司实际运作中大致形成三种控制格局（芮明杰，1999）。第一种是董事长独揽大权。因为国有控股公司的董事长、董事是由政府行政部门任命的，每个董事在董事会中没有按股份大小形成相应的表决权，因此往往是董事长一个人说了算。第二种是总经理独揽大权。这种情况大都产生于总经理是一个强势人物，而董事长因年老体弱或不思进取等原因自动弃权，或者公司的中高层管理人员听命于总经理而导致董事长被架空。一旦出现这种局面，董事长也很难罢免总经理，因为国有控股公司的董事长和总经理都是由政府任免的。因此，如果总经理能够取得政府部门的信任，同时又能够牢牢控制公司内部的经理层，他便成为国有控股公司的实际控制者。第三种是董事长和总经理分权，董事长拥有公司的战略决策权，总经理拥有日常经营管理权。这情况相对最为理想，在理论上可以形成董事长和总经理的制衡关系，但也存在两者勾结的可能，即董事长和总经理可能通过谈判达成某种协议，按照这个协议，两者可以将权力进行瓜分以达到各自利益的最大化，从而使制衡关系失效（类似于寡头垄断格局中的双头模型）。
（二）大股东类型安排与内部人控制
除了国有股占据绝对或相对控股地位外，我国上市公司的治理结构还表现出另一个重要特征———最高管理人员兼任现象，即控股股东的董事长或总经理同时担任上市公司的董事长。李东平（2001）的研究发现，在首次公开发行股票的公司中，最高管理人员兼任的公司占样本公司（1995～1998年）总数的比例为82.6%，有的年度（1998年）甚至高达94.%；在非首次公开发行股票的公司中最高管理人员兼任的比例虽然有所降低，但仍然达到57.8%。虽然证监会在1998年10月发出《关于对拟发行上市企业改制情况进行调查的通知》，建议“上市公司的董事长原则上不应由股东单位的法定代表人兼任”，但截至目前（2001年年底）仍然有众多的上市公司存在最高管理人员兼任问题。最高管理人员的兼任虽然可以在一定程度上降低上市公司与控股股东之间的摩擦成本（类似于COASE（1937）描述的交易成本），但却进一步强化了国有企业本已存在的内部人控制问题。其实，向上市公司派出管理人员是大股东实现其对公司控制权的一种通用方式。在东亚或欧洲等家族企业控股的上市公司中，家族成员同时担任公司总经理或董事长的现象也非常普遍（LA PORTA等，1999；CLAESSENS等，2000）。但是，我国上市公司的最高管理人员兼任问题却有着更深的制度背景。首先，政府可以利用其行政权威强行向上市公司派驻高级管理人员，而不必经过股东大会的选取程序。例如，国家国有资产管理局于1994年发布的《股份制试点企业国有股权管理的实施意见》虽然强调“国家股股东单位通过出席股东大会的代表提名董事、监事候选人或提出罢免董事、监事的动议，并依持股比例参加投票或表决”，但同时指出，“少数股份有限公司确有必要，经创立会议或股东会议决议并在公司章程中载明，可特别允许国家股股东单位直接向董事会派出一名或数名董事。”虽然同年发布的《股份有限公司国有股权管理暂行办法》摒弃了这种做法，强调董事会、监事会成员应通过选举产生，但在一股独大的情况下，大股东通过委派代表参加选举程序，结果仍然是大股东的指定代理人担任上市公司的董事长或总经理。其次，最高管理人兼任还与上市公司的改制程度以及我国特殊的人事制度安排密切相关。在资产剥离成为资产重组惯例的情况下，进入上市公司的资产多少，或者说上市公司资产占集团资产的比重，决定了原有企业的利益向上市公司倾斜的程度。进入上市公司的资产越多，原企业对上市公司的依赖性越大，就越可能出现最高管理人兼任现象。这是因为，原有企业的董事长或总经理往往是上市的推动者、策划人、组织者，特别是在政府仍然掌握上市公司人事任免权的情况下，他们在政府那里也拥有更大的谈判权。因此，当上市公司能够带来更多的在职享受时（实际情况也往往如此），原有企业的董事长或总经理同时兼任上市公司的董事长也就“理所当然”了。
这说明，除了与大股东控制以及人事制度安排相关外，企业改制的程度也直接影响到控股股东的董事长或总经理是否兼任上市公司的董事长，因此，与改制程度密切相关的大股东的类型安排也就在一定程度上决定了最高管理人员的兼任问题。需要说明的是，虽然政府或授权投资的机构控股（主要指纯粹的控股公司控股的情况）的上市公司改制程度也非常高，但由于这类公司的前身（即原来的国有企业）要么已经解散，要么是新设公司（没有前身），要么就是控股公司内部还有其他众多的下属企业，上市公司在控股公司内部并不占据至高无上的地位（例如，深圳市投资管理公司下属多家上市公司），这些上市公司的最高管理人员兼任现象并不普遍。因此，从某种意义上来讲这类公司的经理人员受控股股东监督的程度要强于其他上市公司。
以上分析表明，大股东的类型安排不仅反映了上市公司受政府干预程度的高低，还与企业的改制程度以及最高管理人员的兼任问题密切相关，从而也反映了上市公司“内部人控制”程度的高低。但是，无论是政府干预还是内部人控制都会在一定程度上弱化股东的监督效率，因此，不同类型的上市公司在治理效率上是否存在显著差异仍是一个需要实证检验的命题。
三、董事会
随着国有企业公司制改革的进行，董事会在公司治理中的重要作用日益受到人们的重视。例如，陈清泰（2000）认为，法人治理结构是公司制的核心，而法人治理结构的本质则是妥善处理由于所有权与经营权相分离而产生的信托、代理关系，即股东与信托人———董事会之间的关系和董事会与代理人———经理之间的关系，其主要内容包括董事会如何忠诚于股东并勤勉尽职、董事会如何有效地激励和监督经理以及如何平衡公司各相关者利益关系。李东明和邓世强（1999）也指出，董事会的地位举足轻重，董事会制度的完善与否关系到上市公司能否健康、持续发展。《公司法》于1994年7月1日的正式实施，标志着我国公司的经营管理体制由原来的厂长（经理）负责制转变成了董事会授权下的总经理负责制，这一转变突出了董事会在公司组织机构中的核心地位。随后，中国证监会又分别在1994年和1997年颁布的《境外上市公司章程必备条款》和《上市公司章程指引》中对上市公司内部包括董事会在内的权力机构的设置问题作了详细的规定。至此，有关我国上市公司董事会的设置原则已基本形成。
根据《公司法》等法规的规定，我国的股份有限公司（包括上市公司）必须设立董事会，并对股东大会负责。董事会有权决定公司的经营计划和投资方案，制订公司的年度财务预算、决算、利润分配、弥补亏损、注册资本的变动以及公司的合并、分立和清算方案，并负责聘任或解聘总经理。另外，《公司法》同时规定股份有限公司还必须设立监事会，负责对董事会成员以及经理人员的行为进行监督。监事会由股东代表和适当比例的职工代表组成。因此，从形式上来看，我国上市公司内部权力机构的设置类似于德国的双层委员会制度，即由代表股东利益的董事会和在一定程度上代表相关利益者（职工和社会利益）的监事会构成。但与德国不同的是，我国上市公司的董事会和监事会都是由股东大会选举产生，相互之间不具备直接任免、控制的权力，尤其是监事会在法律上只是被赋予了监督权力，最多可以对行为不轨的董事进行“弹劾”，但却没有罢免董事的权力。另外，由于监事会成员几乎都是由公司内部提拔上来的，其工薪和职位基本上都是由管理层决定，监事会成员的身份和行政关系并不能保持独立，从而监事会也就很难担当起监督董事会和管理层的职责。在实践中，《公司法》赋予监事会的监督权通常流于形式（上海证券交易所，2000；李东明和邓世强，1999），所以，我国上市公司的治理系统实质上可以归纳为美国的单一委员会制度，因为只有董事会才拥有决定公司的重大经营权，代表股东利益，并向股东大会负责。
需要说明的是，虽然我国上市公司实行的是单一的委员会制度，但相关法规并没有规定上市公司必须建立一般单一委员会制度所具有的独立董事制度，董事会基本上是由股东代表（特别是大股东代表）以及公司内部员工构成，有的公司董事中可能还有少量的关联单位或公司（例如银行、政府部门以及关联企业等）的代表。因此，在我国上市公司董事会的权力机构设置中，可能缺乏足够的制衡机制以监督董事履行诚信、勤勉和谨慎的义务。例如，吴建友（2001）的统计表明，截至2000年年底的1 088家A股上市公司仅有85家（占7.8%）公司设立了独立董事。另外，我国大部分上市公司也没有在董事会内部设立类似于美国等西方企业中的专业委员会。上海证券交易所（2000）的一项调查表明，样本公司中只有5.4%的公司在董事会中设立了下属专业委员会，其中普遍设立的是投资或融资委员会，其次是审核委员会、财务管理委员会和战略委员会。
最后，本书对与国有控股上市公司董事会相关的另外两个重要问题作一简单的分析。与非国有控股的上市公司相比，国有控股上市公司董事会的设置以及作用的发挥还受到另外两个重要因素的影响，即国有股权代表与董事会的关系以及“新三会”和“老三会”的关系问题。
除了通过董事会选举实现股东权利外，国有控股的上市公司还采取了许多其他方式对企业进行监督和管理。这些措施具体表现为：一是由国有资产管理机构或授权的国有资产投资经营公司向国有控股公司派出国有产权代表，其职责就是向国有资产管理部门报告国有控股上市公司的经营状况，维护国有资产，有的地方政府采取向国有控股公司委派财务监事的方法进行监督；二是通过对国有股东的法定代表人的监督和管理，来实现对国有权益的外部监督。国有股东的法定代表人，是经国有资产管理机构授权并委派至国有控股上市公司任职的人员，由于国家股在国有控股上市公司中的“独大”地位，一般来说国有股东的法定代表人通常是公司中的负责人；三是对国有控股上市公司进行专项审计或委派国家稽查员进行巡回检查。但是，上述方式能否起到预期的作用是一个值得研究的重要课题。段毅才、岳公侠和汪异明（1995）认为，由于“双重代理”（即国有股权代表作为全民的代理人对同样作为股东代理人的经理进行监督问题的有效性）和“政出多门”（即实践中国有股权代表往往由多个不同的部门共同或分别委派，例如国有资产管理局、政府、企业主管部门等），国有股权代表可能无法真正负起有关的责任。唐萍（1999）也指出，由于存在目标多元化、委托代理问题、职能定位以及信息度量等问题，财务总监委派制很难达到预期的效果。
对于大部分由国有企业改制而来的上市公司而言，内部权力机构除了《公司法》规定的股东大会、董事会和监事会（即“新三会”）以外，还包括党委会、职工代表大会和工会（即“老三会”）。如何处理“新三会”与“老三会”的关系问题直接影响到上市公司治理结构的有效性。我国自从对国有企业实施改革以来，为了搞活国有企业，中央政府在逐步将高度集中的经营决策权下放给企业的同时，在企业的领导体制上也从20世纪80年代开始实行厂长（经理）负责制，强调党委会在企业重大决策中的核心作用和监督权以及职工代表大会制度。并且，为了协调党委书记与厂长（经理）之间的矛盾，在普遍地提出要加强企业领导班子建设和领导班子团结的同时，在相当多的企业中实行了厂长（经理）和党委书记“一肩挑”的方式。但是，随着简单放权让利式的改革走到尽头，在国家提出国有企业改革的目标是建立现代企业制度以后，由于国有企业实行公司化改制后按《公司法》构成了“新三会”，继而出现了“新三会”与“老三会”之间的矛盾。据调查，在目前国有控股的公司（包括上市公司）中，80%以上的公司设有股东会、董事会、监事会、职工代表大会、工会和党委会（吴敬琏等，1998）。这说明，“新三会”与“老三会”并存已成为目前国有企业公司化改制后治理结构的一个突出特征。目前，在协调“新三会”与党委会的关系方面，理论界比较一致的看法是党政干部相互兼职，在改制过程中大多数企业也是依此原则来操作的，而对于职代会、工会与“新三会”的关系实践中主要有两种做法：一种是明确地取消职代会，由工会派员（一般是工会主席）参加监事会；另一种做法是形式上仍然保留职代会，但机构“形同虚设”，具体的做法是由职代会派员参加监事会。而这两种做法对职工代表参加监事会的席位都没有比例或绝对数量的明确规定，多数为2～3名。有部分公司采取了由工会成员参加董事会的做法，但这一般都存在于职工持有公司股份的情况下，也就是说职工代表是以股东的身份而不是以职工身份参与决策的。“新三会”与“老三会”在国有公司治理结构中的并存及其所产生的矛盾，表面上表现为一种权力划分的矛盾，但实质上则是在经济体制转轨时期由于企业制度变革而出现的如何保持新制度安排的系统性问题。据上海证券交易所（2000）对沪市上市公司的调查，分别有57.2%和42%的公司的股东大会和董事会是最具权力的机构，但也有0.8%的公司的党委会是最具权力的机构，并且大多数公司的董事会和党委会之间经常发生矛盾，董事会和职代会以及工会之间的矛盾也时有发生。上述分析表明，尽管上市公司的董事会仍然是日常的重要权力机构，但董事会能否有效地行使《公司法》赋予的权力还会受到“新三会”与“老三会”的关系的直接影响。
四、外部治理机制
西方文献表明，如果外部机制（包括控制权市场、经理人才市场、产品市场以及法律体系）无法对经理人员的懈怠行为实施完全控制，“替代假说”认为内部机制将在公司治理中发挥更大的作用，而“补充假说”则认为内部机制的作用将会因此受到削弱。但是，无论哪种假说都承认外部机制的有效性会对内部机制的效率产生影响，因此，本书接下来对我国上市公司主要的外部机制进行一些分析。
（一）控制权市场
如前所述，控制权市场是控制企业经理人员的最后“一道防线”，并对内部控制机制的有效性产生重要的促进作用。不过，控制权市场发挥作用的前提在于企业产权或所有权可以在不同的所有者之间进行自由交易，以保证外部投资者能够通过购买足够的控制性股份更换企业现有的不称职经理人员（包括大股东等内部人），并对企业进行重组。但是，由于普遍存在的“内部人控制”、国有股权的管理原则以及特殊的金融管理体制，我国上市公司的产权或所有权在很大程度上是无法进行自由交易的，目前我国可能尚未形成功能完备的控制权市场。
内部人控制之所以影响到产权的自由交易，是因为内部人控制强化了控制权与所有权的分离程度。企业的收益可以划分为两部分，一部分是难以度量的非货币形态的收益（即控制权收益），另一部分是容易度量的货币形态的收益（即货币性收益）。控制权收益由拥有企业控制权的人拥有，而货币性收益则由企业的所有者享有。如果企业的控制权和剩余索取权由不同的人拥有（即企业的控制权由不拥有企业所有权的人占有），最大化控制权收益的决策就往往不同于最大化两部分收益之和的决策，更不同于最大化货币收益的决策，因而控制权与剩余索取权的分离就可能带来兼并（即控制权交易）障碍（张维迎，1998）。就我国目前的现实来看，虽然形式上国有企业（包括国有控股的上市公司）的剩余索取权和剩余控制权都集中在中央政府手中，二者并没有分离。但实际上，由于我国特殊的国有资产管理体制和人事任命制度，国有企业的控制权在很大程度上已经为不拥有企业所有权股份的政府官员和企业经理所掌握（即行政干预下的内部人控制）。因而行政干预下的内部人控制的结果就是，企业的控制权收益由在职经理或相关的政府官员占有，而至少在法律意义上，货币收益归于“全体人民”，尽管在职经理和官员对货币收益拥有相当的事实上的占有权，但这种事实上的占有只能通过控制权来实现，失去了控制权，就失去了一切，而不仅仅是控制权收益。如果经理人员或政府官员并不拥有企业的任何股份（或拥有很少的股份）从而不可能从控制权转移后提高的货币性收益中获得任何好处，并且“全体人民”也不会为了获得更高的货币性收益而对经理人员进行“金钱赎买”，那么掌握剩余控制权的政府官员或企业经理就不会具有产权交易的动力，因为他们不但不能从控制权转移中获得任何好处，而且还会丧失原本占有的控制权收益，这就是张维迎（1998）所谓的“控制权损失的不可补偿性”定理。其实，即使我国上市公司的经理人员或政府官员有转移控制权的动机，国有股权管理的基本原则也会限制这种可能动摇公有制主体地位的产权交易行为。如前所述，我国大部分的上市公司为政府或国有企业控股（包括绝对控股和相对控股两种情况，并且只有在股份高度分散，毋须持有超过50%的股份即可控制公司时，才会采用相对控股的方式），而根据上市公司国有股权管理的相关规定，国家股权在一般情况下不得随意转让，除非是为了调整投资结构。这说明，我国相关法规并不鼓励以惩罚不称职经理人员为目的的控制权转移行为。很显然，由于决定公司控制权的大部分国有股份不能自由交易，外部投资者无法通过股份购买的方式实现对现任经理人员的监督，从而我国上市公司的经理人员就不会受到来自控制权交易市场的威胁。
登峰造极的“盈余管理”甚至是“盈余操纵”以及泛滥猖獗的“股价操纵”现象也是我国上市公司控制权市场无法形成的重要原因。MANNE（1967）在最先提到控制权市场对经理人员的监督作用时曾经指出一个隐含的基本假定，就是股票价格充分反映了公司的真实价值。如果外部投资者无法获得关于上市公司真实价值的足够信息，也就无法准确判断现任经理的经营能力，从而也就无法做出有效的接管决策，因此，股票市场的规范运作对于有效控制权市场的形成至关重要。但是，由于特殊的股票发行制度、投融资体制以及相应的监管措施等诸多原因，我国上市公司的盈余管理和利润操纵现象非常普遍（蒋义宏，1997；陈信元和原红旗，1998；陈小悦等，2000；李增泉，2001，吴东辉，2001；洪剑鞘和陈朝晖，2001；魏明海等；2000；李东平，2001）。赵春光（2002）则进一步发现，上市公司的盈余管理和利润操纵往往与上市公司的股价操纵行为高度相关。这说明，除为了取得上市资格、保持配股资格和避免被摘牌外，上市公司还会为了配合庄家（或公司自己）对股价的操纵进行盈余管理，何佳和何基报（2002）也发现了我国证券市场基于重大事件（例如控制权转移、重大投资以及上市公司的高送转等）的内幕交易和股价操纵行为。另外，也有研究表明我国政府对一级市场的行政管制还使股市陷入了“政策市”、“消息市”的泥潭，股市中几次大的暴涨暴跌现象都是由于行政干预或重大政策出台造成的（刘波，1997；许均华等，2002）。如此普遍的盈余管理、利润操纵、内幕交易以及股市操纵（包括政策推动和庄家操纵等）现象不能不让人怀疑，我国上市公司的股票价格是否真实地反映了上市公司的价值。一般来说，如果个人投资者没有足够的动力对上市公司财务信息或重大事件的真实性进行分析，拥有相对较多股份的机构投资者通常被赋予维护股票市场价格“公正”的重任。但是，由于特殊的金融监管体制，我国的保险基金以及银行资金不准进入证券市场从事股票的买卖活动，而证券投资基金的发展则刚刚起步，因此，从实力上来讲机构投资者能否实现人们所寄予的厚望仍不得而知。其实，曾闹得沸沸扬扬的“基金黑幕”事件也使得人们对机构投资者的作用不得不“刮目相看”。总之，只要股票价格总是偏离股票的内在价值，期望控制权市场能够发挥监督经理人员的重要作用就只能是一种“奢望”。
（二）经理人才市场
中国企业家调查系统2000年度的调查结果显示，1979年改革开放到现在，上级指派一直是所调查企业选拔经营者的主要方式，比重为76%～80%；虽然1993年以来有所下降，但仍然维持在60%左右。关于任命方式，调查数据也表明上级主管部门任命和职代会选举上级任命的比重之和高达75%（1979年以前）～93%（1994年以后）。对于上述调查结果需要说明的是，由于主管部门可以被认作是国有企业的所有者代表，企业经营者理所当然应当由主管部门任命，但实际情况是，“主管部门任命”是指企业经营者单纯行政指派产生的方式，不包括经过企业内部招标竞争、社会人才市场配置及职代会选举等竞争选聘过程之后再履行主管部门任命手续的方式。另外，尽管股份制企业较多的是由董事会任命，但其中的国家控股和参股企业一般都是在政府批准以后才由董事会任命的，也就是说，董事会任命只是形式上的，实质上仍然由上级主管部门最终决定（高明华，2001）。
基于斯坦福大学著名经济学教授布赖恩·阿瑟的“自增强理论”，黄群慧（2001）认为，我国国有企业经营者系统或国有企业干部人事管理制度由于“路径依赖”而处于一种被“锁定”的状态，虽然这种具有行政级别的企业经营者制度从企业经营管理角度看并不是最有效率的，但由于计划经济体制的最初选择的“选择优势”而很难退出，因而也就不能转移到企业家的职业化的状态。这种自增强的来源一方面是由于原有国有企业干部人事管理制度是与整个计划经济体制下的人事管理庞大体系相匹配的，构建成本很高，很难重新构建；另一方面这个庞大的人事管理体系内部的制度是自增强的。例如，企业经营者由上级主管部门选拔任命，工作业绩（未必是经营业绩）突出的经营者就升迁，就任主管部门领导和各级行政领导，升迁的领导又具有选拔任命新的企业经营者的权力。这样企业经营者的激励制度就是由以“控制权回报”为核心的权力链条构成。已升迁的领导对现任企业经营者具有示范效应，学习其做法（学习效应），顺应主管部门要求（合作效应），适应权力增大和职位升迁的轨迹（适应性预期），就成为每个经营者的追求和必然选择，进而强化为一种行为准则而“固不可撤”。
（三）产品市场
与控制权市场、经理人才市场相比，我国产品市场的发育相对最为成熟。这一方面得益于国有企业放权让利的改革模式，另一方面也受惠于所有制领域的思想大解放。虽然产品市场的发育程度有了显著提高，竞争对提高国有企业效率的作用也非常明显，但由于国有企业仍然处于各种由政策造成的不公平竞争状态，产品市场竞争的信息效应仍然难以发挥。与非国有企业相比，国有企业所面临的政策性不对等竞争条件具体表现为生产资金密集程度过高、背负沉重的职工福利负担、严重的政策性冗员以及部分产品仍存在价格扭曲等（林毅夫等，1997）。例如，陈冬华（2002）的研究发现，与地方政府关系更密切的企业可能得到更多的政府补贴，但也会雇用更多的员工。当然，并非所有的国有企业都具有上述不利的经营条件。例如，企业的社会性负担和冗员，是相对于非国有企业而言所有的国有企业都面对的问题，而资金密集程度过高是传统发展战略遗留给某些重型机械和重化工工业的问题，价格扭曲则仅是一部分基础产业的问题。这些政策性负担，增加了国有企业的成本或减少了它们的收益，从而即使在改革以后市场竞争逐渐增强的环境中，政府仍然无法简单地依靠企业获得的实际利润与相同产业的平均利润作比较，以判断经营优劣，利润仍不具有充分信息指标的作用。并且总体上来说，由于国有企业面对的这些不对等竞争条件，是传统体制下遗留的问题，目前也没有从政策上加以解决，因而其存在就给予了国有企业足够的理由，仍然伸手向国家要补贴，或以生存的借口与政府讨价还价，从而使得国有企业的软预算约束不能硬化，并为国有企业家的“道德风险”，甚至“违法行为”提供了借口。例如，阎伟（1999）借用贝克尔和斯蒂格勒的分析执法者渎职行为的委托———代理模型对影响国有企业经理人员道德风险的因素进行分析后发现，国有企业政策性负担的存在是国有企业经理人员道德风险问题恶化的根源，并认为“根除企业经理人员道德风险的根本出路就在于加快宏观经济环境的改革，消除目前加在国有企业身上的政策性负担，使国有企业面临一个公平竞争的环境，这是改善国有企业激励机制、解决国有企业经理严重的道德风险问题的根本条件”。
（四）法规体系
1984年党的十二届三中全会以后，国有企业所有权和经营权的分离、政企分开等涉及作为出资者的国家所有权和企业的实际经营控制权之间关系的问题，在理论上和实践上都达到了共识。1988年出台的《全民所有制工业企业法》，首次以法律的形式确定了国有企业独立的法人地位，规定了“厂长”作为企业的法定代表人，具有相应的经营决策权。该法律对于促进“两权分离”具有积极作用，但是由于该法律的立足点是国家作为国有企业的惟一所有者，对企业具有最终处置和控制权，因此存在相当的局限性。随着20世纪80年代末90年代初全国“公司热”的发展，规范公司的发展已经十分必要。国家体改委于1992年5月发布了《股份有限公司规范意见》，对公司的设立、股份的发行与管理、股东的职责权利、董事会和经理层的设立和职能、监事会的职责、公司的财务制度、公司章程、公司的合并、分立、终止和清算等内容进行了比较详细的规定，起到了小“公司法”的作用。
1993年12月，新中国第一部《公司法》获得全国人大常委会通过并从1994年7月1日开始施行。《公司法》是在《股份有限公司规范意见》和《有限责任公司规范意见》的基础上形成的，对促进国有企业转变经营机制和规范公司运作具有重要作用，为国有企业和其他所有制企业改制、上市提供了重要的法律环境。在公司形态方面，我国公司法规定了三种，即国有独资公司、有限责任公司和股份有限公司。在公司机构设置上，规定了股东会或股东大会、董事会、监事会和公司经理即“三会四权”。其中，股东会或股东大会是公司的最高权力机构，董事会具有执行股东大会决议，决定经营计划、投资，制定财务、利润分配、增减资本、合并、分立、解散公司的方案，决定公司内部机构设置和任免高级管理人员的权力，监事会则只具有检查、监督的权力，因此，从实际控制权来看，董事会是公司惟一的权力执行机构，而监事会是监察机关。
为了促进公司境外融资和上市，1994年国家证券委和国家体改委根据《国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定》，制定了《到境外上市公司章程必备条款》，作为境外上市的公司必须遵守的规范予以实施。该《必备条款》在一定程度上对《公司法》中关于股份有限公司的规定进行了补充。主要有以下几方面：一是为了保证境外投资者的利益，特别规定了境外上市的公司如H股公司，可以召开外资股东参加的类别股东会议，同时就类别股东会议的职责作了规定；二是在公司治理方面，允许公司根据需要设立外部独立董事。《上市公司章程指引》是中国证监会根据《公司法》和其他有关规定制定的适合所有境内上市公司的公司章程范文，并在一定程度上带有强制性。从法律效力上看，《必备条款》和《公司章程指引》都从属于《公司法》，但在许多方面对《公司法》规定的内容进行了细化，成为完善上市公司治理结构的重要文件。
中国证监会除通过《上市公司章程指引》来为公司治理确定基本的“公司宪法”基础外，还制定了涉及公司治理机制的其他行政性政策。例如，《上市公司股东大会规范意见》确立了股东大会的律师见证制度；对上市公司的其他重要行为如为他人提供担保、重大购买或出售资产行为、聘用或更换审计师事务所等，都做出了相应的指导。最后，从2000年5月1日实施的新的证券交易所股票上市规则在某些方面也进一步完备了对上市公司治理的要求。包括确立了上市公司董事和监事的承诺和备案制度，以强化董事和监事在信息披露方面的责任；对涉及公司处置或收购资产、关联交易和其他须予披露的重大事项的标准进行了规定，以增强公司在重大交易和重大合同方面的透明度。
依据《公司法》、《证券法》和《股票发行与交易管理暂行条例》等有关法规的要求，我国上市公司的信息披露必须遵循充分完整性、真实准确性和及时性的原则，按照规定的格式和时间披露定期报告如年度报告、中期报告，以及临时报告如重大事件、重大合同等发生。在证券市场发展的初期，我国对上市公司信息披露的内容采取实质审查的办法，对公司招股书、上市公司配股书以及其他定期和临时报告，都采取了内容是否真实、披露的有关投资是否可行等方面进行审查。事实证明，这种实质性审查的办法，只能部分有效地制止虚假信息的传播，而不能有效提高公司自愿披露信息的积极性，所以一般来说我国上市公司的财务透明度还很低。1999年颁布实施的《证券法》规定了对上市公司申请募股采取核准制，从而证监会等相关部门也相应地改革了信息披露的管理体制。由过去的实质审查转变为形式审查，强化上市公司董事会及董事对所披露信息的完整性、及时性和真实性的责任。
除此之外，有关部门还颁布了相关规章强化上市公司财务信息的披露，其中包括：（1）财政部颁发的《企业会计准则———关联方关系及其交易的披露》规范了关联交易的信息披露；（2）进一步提高了对上市公司经营稳健性的要求，要求对公司的存货、投资、应收款等资产提取减值准备，提高企业的财务质量；（3）财政部先后颁布了关于债务重组、投资、收入等企业会计准则，并从1998年开始要求上市公司编制现金流量表，有利于增强上市公司财务透明度。
上述分析表明，从法律制定的角度来看，我国上市公司治理的外部法律环境已经相对完善，但实际上由于高度集中的股权结构和上述法规在执行时的不尽彻底，上市公司的中小股东的利益仍无法得到法律的有效保护。例如，《公司法》规定股东大会是公司最高权力机关，从而也就成为股东实现其权利主张的根本途径，但由于控股股东掌握着上市公司绝大部分的投票权，股东大会往往成为其履行法定手续的“橡皮图章”，这也是中小股东不愿参加股东大会的一个重要原因。尽管中国证监会2000年发布的《股东大会规范意见》建立了股东大会的律师见证制度，在一定程度上增强了股东大会的透明度和公正性，但是由于没有允许实行累积投票制度，控股股东仍然可以凭借其高比例的所有权股份实现其在股东大会上的“一言堂”。另外，上市公司在信息披露方面也仍然存在很多问题，滞后披露、部分披露以及虚假披露的情况屡见不鲜，控股股东利用信息披露进行内幕交易（包括自己从事以及配合庄家操纵两种情况）的违规行为比比皆是，并且有研究表明，会计制度的改革对会计信息质量的提高程度也极为有限（王跃堂、孙铮和陈世敏，2001；CHEN、SUN和WANG，2002）。最为严重的是，尽管相关的法律法规已经建立了证券违规或违法中的民事赔偿制度，但由于缺乏具体可行的实施细则，实践中鲜有中小投资者由于大股东或企业经理的违规行为而得到经济赔偿的情况。总之，上述分析充分表明，能够切实保护中小投资者的权益免受大股东剥削的法律体系的建立尚需时日。
如前所述，基于私有产权的公司治理研究结果表明，董事会的特征（包括构成、规模、激励和领导结构）以及所有权安排（包括股权集中度和大股东的性质）都会对公司治理的效率产生重要影响；产权理论的研究文献则指出，由于受政府干预程度的不同，私有产权与公有产权在公司治理特征上具有显著的差异。因此，在国家控股的制度背景下，我国上市公司的董事会和股权结构如何影响我国上市公司的治理效率，就是一个需要实证检验的命题。本章将利用我国证券市场的相关数据对上述问题进行实证分析。
