1869年，日本明治维新政府颁布了臭名昭著的“大陆政策”：“日本要征服世界，必先征服中国，为了征服中国，我们必须先征服‘满蒙’。”
1870年，日本军方奉命将“大陆政策”具体化，提出了《征讨清国策》。
提出了《征讨清国策》的是日本陆军磨刀待战的倡导者，影响日本陆军几十年的战略家小川又次。这份文件，详细讨论了甲午战争前征清大作战计划。
《征讨清国策》文件分为三篇。
第一篇“彼我形势”，第二篇“作战计划”，第三篇“善后”处置。
甲午战争爆发前，以伊藤博文、井上馨等人为代表的日本主持日本政局的政治家，思想上相对保守，试图暂时同清国保持和平关系，假以时日，让日本稳步发展，积蓄国力。
伊藤博文、井上馨等人认为，日本乃东洋小国，“财源亦不富裕，于今日以强邻为敌，取进取计划，乃危道，宜厚信义，避干戈，求富国之道。”
但是日本军方的主战派人物，却按捺不住跃跃欲试的侵略野心，一心要发动一场赌博式的战争，加速日本军国主义的称霸行径。
小川又次大佐当时是日本陆军参谋本部第一局局长（后为大将），正是日本军方的主战派人物代表之一，所以提出《征讨清国策》这份文件以推动日本的侵略扩张进程。
针对伊藤博文、井上馨等人的保守“避战论”方针，小川又次认为：“有进取计划，始能鼓舞士气，始能伸张国威，始能国家富裕，同强邻和睦，维护和平。”
小川又次在“彼我形势”中分析：
彼我形势为维护日本的独立，伸张日本的国威，我们进攻清国，使清国分裂成数个小国。清国虽是大国，却正在衰败。他们虽志在再兴，但要达成再兴之志，尚需20年。我们要在其幼芽状态下予以击溃。清国陆军有八旗兵30万，绿营兵47万（二者中练军10万），他们在和平环境中变得软弱无力。清国所依靠的只是蒙古兵10万，以及临时招募的勇兵和练军。清国加强了这些军队。但是，这些军队由各省巡抚统辖、训练，兵器亦不统一，士兵薪金甚低，军官不懂战术，因道路不良，不能灵活调动兵员。海军虽有四个水师，但没有了不起的力量，海岸炮台的布置和结构也多有不当。清国不足为惧。清国财政亦甚匮乏。在豺狼世界里，日本取宽仁政策并非良策。德国和英国采取了进攻之策，所以成了强国。
小川又次在“作战计划”提出：
作战计划最理想的作战是以我海军击败敌海军，攻占北京，擒获清国皇帝。五个主力师团和一个后备师团在海军支援下，于直隶湾（山海关至滦河口之间）登陆，攻占北京。以常备师团和后备师团各一个，于长江口登陆，占领南京、安庆、荆州，以后成持久态势。上述兵力的分合，依清国各省兵力情况而定。今后五年间，每年由国家支出中拿出1500万日元，共7500万日元作为军费（军舰12艘，1800万日元；运输船60艘，3000万日元等）。
小川又次在“善后”处置中建议：
“善后”处置在西方介入以前，要形成有利于日本的态势。中国中部的重要地区要成为日本版图；清朝回到东三省去；明朝后裔在长江以南及长江至黄河之间建立王国；西藏和青海归达赖喇嘛统治；蒙古以酋长为各部之长。旅顺半岛、山东登州府、浙江舟山列岛、澎湖群岛、台湾全岛、扬子江沿岸左右各10里，为日本版图。
《征讨清国策》强调在实战中，必须先夺取朝鲜，作为进攻中国的桥梁；抢先攻占台湾，作为侵略东南亚的基地。并且设想，如果真的打败了中国，就把中国的辽东半岛、山东半岛、舟山群岛、台湾、澎湖列岛和长江两岸之地，直接划入日本版图；另将中国的其余部分，分割为东北、江南、华北、青藏、内外蒙、甘肃（包括今天之宁夏）、准噶尔（今新疆）等七八个小国，作为日本的附属国。
“大陆政策”和《征讨清国策》一出笼，就颇得饱受国土狭小、生存困难的日本国民的拥护。“到中国去发财！”一时间，成了许多日本人的梦想和奋斗目标。
1894年5月下旬，日本东京。天气闷热难耐。在国会大厦里，气温更高。因为国会与政府围绕着如何处理“朝鲜危机”，对中国“和”与“战”的问题，正在激烈对峙。
“政府不敢打仗，真是胆小鬼，那就滚下台吧。”一位身体笃实、长得油光焕发的矮个子议员“霍”地站了起来，打出一发“重炮”。
“政府应该下台！”“胆小鬼政府滚下台！”“把胆小鬼政府撵下台！”……
议员们纷纷起立发言，一排排唇枪舌剑凶猛地冲向政府，政府的大臣、次长们也赶忙起身，反唇相讥，拼命地还击。……顿时，平日里庄严肃穆的国会议事大厅，吵骂声沸沸扬扬，俨若自由贸易集市。那些在国民面前装得道貌岸然，温文尔雅的议员、官僚们，此时双手叉腰、脸红筋胀破口对骂的姿势和粗野鄙俗之态，一点儿也不亚于那些擅长骂街的泼妇。
政府首脑伊藤博文首相端坐于议员席上，看着混乱不堪的政治局面，不由得脸上露出了一丝苦涩的笑意。伊藤首相知道，目前议会里盛行着一股强大的穷兵黩武、狂热好战的情绪，而在狂热好战的议会身后，站着一大批狂热好战的日本国民和急于想打仗的数十万日本陆海军将士。
日本人狂热好战、渴望与邻国打仗的情绪已经蕴积很久了，伊藤首相当初则是为这种好战情绪积极煽风升温的政客。
1894年5月31日，议会和伊藤内阁进行了总决战。群情激愤的议员们一致同意弹劾内阁，要求政府在处理朝鲜危机中采取强硬政策。这样，政府除了打一场战争并且大获全胜外，已经走投无路了。
6月2日，在首相官邸召开内阁会议，议题当然是解散议会或者立即发动战争。会上陆奥外相宣读了驻朝鲜的杉村代理公使的电报，论述了出兵的必要性。阁僚也认为，与其和议会搞窝里斗，不如发动战争，“把士气转而对外”。全部赞成出兵。陆奥宗光在《蹇蹇录》中有如下简略的记述：
“……6月2日，我参加了阁僚会议。一开始就向阁僚们出示了杉村发来的电报，并陈述己见，说：如果中国往朝鲜派遣军队，不论用什么名义，我国也应往朝鲜派出相应之军队，这也是为了维持日中两国在朝鲜之权力的均等。阁僚们一致赞同此提案。
于是，伊藤内阁总理大臣立即派人，请参谋总长炽仁亲王殿下和参谋本部次长川上陆军中将出席会议。当即决定，内阁总理大臣携出兵朝鲜案及解散议会案，直接进宫上奏，仰乞圣裁，尔后执行。”
会后，伊藤首相携带解散议会和出兵朝鲜这两个重大决议案，陛见天皇。
