长期以来，公司坚持“企业管理以财务管理为中心、财务管理以资金管理为中心”的指导思想，紧紧抓住资金、成本两个管理中心环节，追求综合效益的最优化。1996年后，通过对全面预算的不断探索和实践，保证了企业资金的有序控制，为企业持续发展提供了可靠保证，虽然规模在中国冶金行业中处于第28位左右，但实现利润最近连续五年名列前10位。
（二）杭钢集团财务控制体制的两次质变
随着计划经济体制向市场经济体制的转变，杭钢集团企业管理制度实现了由生产计划型管理模式向目标管理为主体的经济责任制管理模式的转变。在这一转变过程中，建立和完善了一套适合企业实际的财务管理制度，如以成本控制为突破口的目标成本管理制度、以资金集中管理为核心的物资集中管理、投资项目集中管理以及内部银行管理制度、以费用管理为重点的“总额控制、分项核定”的费用管理制度等。
随着资产经营型体制的实行，现代企业制度的建立，企业经营规模和范围的不断扩大，也为了更好地配置经济资源，提高企业核心竞争力，增强企业持续发展能力，杭钢集团引进了能对生产经营活动实行全方位控制的管理模式——全面预算管理体制，并在1996年开始实施。
企业管理制度实现了由经济责任制管理模式向全面预算管理模式的转变。
实施预算控制的第一年，杭钢集团采用经济责任制和全面预算控制双轨制的运行办法，不仅给日常管理和具体操作带来了很大的不便，而且各二级管理单位也难以接受，无法达到对经营管理活动进行全面控制的预期效果，也给预算管理模式的深层次运行带来了较大阻力。
针对双轨制运行存在的问题，杭钢集团对这两种控制模式的异同点进行了仔细的比较分析，以会计核算体系为突破口探索两者结合的途径。
经过半年多的实践，逐步理顺了思路，总结出一套较为成熟的结合方式并进行了具体规范，自1997年开始实施。同时公司董事会提出了“以全面预算为龙头，以学邯钢为载体，以经济责任制为手段，以班组经济核算为基础”的预算控制指导方针。预算控制不仅与经济责任制、以产权为纽带的资产经营责任制、以公司重点攻关项目为主体的“一体两翼”承包责任制等管理手段有了合适的结合点，而且把科技创新、目标管理、责任会计、质量管理等控制手段充实到了全面预算控制体系之中。
二、杭钢集团预算控制组织体系和预算控制的内容
（一）预算控制组织体系
为了确保预算的权威性以及整体目标与局部目标的协调统一，根据全面预算控制的特点，结合生产经营管理的要求，杭钢集团建立了由董事会领导、其成员由董事会任免的集团预算委员会，由集团主要领导及各专业主管部门领导组成，下设办公室；各二级单位根据集团的有关规定设立相应的组织机构，由集团赋予相应的权限和职责。
预算委员会办公室设在财务部，是预算委员会的日常办事机构。
为此，财务部成立了预算成本科，承担起公司预算和经济责任制的编制、分解、分析和考核的任务。这样，既克服了经济责任制管理方式中存在的部门之间难以达到良好沟通的缺陷，又使财务部在履行预算委员会赋予的管理职能时，可以按照公司预算控制的程序认真协调好各管理职能部门之间的业务关系。
（二）预算控制的内容
一般来说，企业全面预算包括日常业务预算、特种决策预算和财务预算三部分。杭钢集团全面预算控制的主要内容也是这样，具体包括损益预算、现金流量预算和投资预算。
损益预算包括销售预算、生产预算、物资采购预算、人工费用预算、制造及期间费用预算及其他项目预算。损益预算以销售预算为起点，按集团确定的利润目标倒挤出产品销售成本，然后以经济责任制形式分解、落实，达到对生产经营活动全过程的控制，以保证集团总目标的实现。
现金流量预算的主要内容有现金流入、现金流出、现金多余或不足的计算，以及对现金不足部分的筹措或多余部分的运用方案等。现金流量控制是集团预算控制的核心内容，资金集中管理为编制现金流量预算奠定了基础，“收支两条线、量入为出、确保重点、略有积余”是现金流量预算编制的原则。
投资预算是根据集团中长期发展规划的要求确定预算期投资项目所需的现金流出量。投资项目所需现金流量是集团整个现金流量预算的一部分，纳入集团预算综合平衡后最终确定。
三、杭钢集团财务预算控制系统（循环）
财务预算控制系统（循环）可分为财务预算的编制和落实、财务预算的执行和业绩评价等三个主要环节。根据财务决策的结果编制财务预算、建立责任中心和控制制度，分解落实财务预算，是在财务活动实际发生之前进行的，因此在整个财务预算控制系统中处于“事前控制”阶段；用责任预算对实际发生的财务活动实施追踪适时控制，属于这个系统的“事中控制”阶段；编制责任报告，分析预算与实绩的差异，通过考核评价，落实责任，兑现奖惩，并把发现的问题反馈给有关部门，以便及时总结改进，则属于财务预算控制系统的“事后控制”阶段。但这三个阶段紧密结合在一起，不可分割，共同构成了财务预算控制系统。下面对杭钢集团构成预算控制系统的各个环节结合其全面预算体系展开阐述。
（一）预算的编制程序
预算的编制涉及企业各方面的切身利益，因此企业内部各职能部门和各级管理人员都必须参与进来。杭钢集团董事会授权预算委员会组织财务部编制公司全面预算方案，协调预算编制中出现的问题，并对方案进行平衡、审核后上报集团董事会审批。批准后的预算方案由预算委员会负责组织实施。预算的整个编制过程按照“自上而下，自下而上”、“谁花钱，谁编预算，谁控制，谁负责”等原则逐级编制上报。各专业主管部门只能在授权的职责范围内，对预算编制过程中或经批准实施的相关指标有权进行审核或做出批准。集团预算的调整必须按预算编制程序的规定逐级上报，除涉及集团重大经营方针、政策、技改及投资项目的调整由集团董事会批准外，其他项目的调整由董事会授权预算委员会审核批准。除上述授权批准以外，任何人、任何单位均无权对预算做出调整。这套有效的管理原则和编制程序，保证了预算编制和实施过程中各个层次、各个环节都始终围绕集团经营总目标而展开，层层审核把关，环环相扣又相互制约，为预算责任的分解落实、有效控制奠定了基础。
（二）财务预算的编制
财务预算的编制必须以日常业务预算（损益预算）和特种决策预算（如投资预算）的编制为基础。杭钢集团预算的编制一般安排在每年的第四季度进行。
1.具体的操作过程如下：
（1）10月上旬，召开预算委员会专题会议。分析当前市场及生产经营状况，剖析预算管理中存在的问题，提出预算编制的重点和要求。
（2）10月中旬，营销部门编制销售数量及收入预算，生产主管部门编制生产预算，技术、质量部门编制技术及质量指标预算。预算委员会或总经理专题会议对上述预算进行协调平衡，并修订未达标预算。
（3）10月下旬，财务部通过销售收入、成本及利润目标的预测，编制预计损益表，提出经营目标报预算委员会审核。预算委员会经审核后确定经营目标。财务部依此再对未达标预算进行修订。布置编制分项预算。
（4）11月上旬，各预算责任单位编制分项预算并报财务部的预算成本科。11月中旬财务部审核、汇总编制总预算。预算责任单位依此修订未达标的分项预算。财务部在此基础上进一步平衡后，将总预算报预算委员会审核。
（5）11月下旬，预算委员会将审核后的总预算返回财务部进一步修订未达标预算，随后报预算委员会再审。预算委员会将审核同意的总预算报公司董事会审批。
（6）12月上旬，公司董事会召开预算管理专题会议讨论预算方案，审核批准总预算或再返回修改。
（7）12月中旬，财务部将公司董事会批准的预算方案，按指标分解程序分解落实到各预算责任单位。
2.预算编制过程中的平衡。
在整个预算编制过程中，杭钢集团特别注重做好以下几个方面的平衡工作：
（1）销售预算与生产预算的综合平衡，协调一致。第一步：由集团营销部门在对市场形势进行预测的前提下，通过分析集团生产经营的实际情况，以市场为导向对下一年度产品销售进行预测，编制集团销售预算（要求分品种、规格、数量、售价、销售额等）；第二步：集团生产管理部门根据营销部门编制的销售预算，结合集团产品生产能力及资源的配置情况，对销售预算中的品种、规格、数量进行仔细分析，编制生产预算，并对目前集团产品实际生产能力与市场需求之间存在的矛盾提出解决的措施；第三步：集团总经理召开办公会议对销售与生产之间存在的不一致进行协调、平衡，对解决矛盾的具体措施做出安排，保证生产适应市场的需求；第四步：销售及生产主管部门根据集团总经理办公会议精神重新编制生产和销售预算，报财务部审核。
（2）分项预算与总预算之间的平衡。总预算应该是集团经营目标的具体化，但它又是由分项预算汇总编制而得到的。虽然集团制定了预算编制的要求和方法，但分项预算编制的结果与集团的经营目标之间肯定存在差距。因此，总预算与分项预算之间需要进行协调平衡。
平衡的重点是：集团生产预算确定的产品生产量、品种、规格与分项预算中的具体产品生产量、品种、规格之间的平衡；集团总预算的资源配置安排与分项预算中预计资源需要之间的平衡；总预算中的技术经济指标预算与分项预算中预计可达到的技术经济指标之间的平衡。
（3）预算指标和经济责任制指标之间的综合平衡。杭钢集团实行产销分离的经营管理体制，即生产厂只负责产品的生产，不负责产品的销售，产品由集团营销部门集中销售。因此，在损益预算中预算指标与经济责任制指标之间的不平衡，主要是产品销售成本与目标成本之间的不平衡。杭钢集团在实践中已把预算控制与经济责任制管理结合起来。预算控制强调综合经济效益最大化而采取全面控制手段；经济责任制则强调目标管理，其具体控制手段是采用责任会计的一整套技术方法。虽然两者的管理侧重点和控制手段都有所不同，但两者在责任预算编制中的最大区别主要是计价方式不同。预算控制中采用预计的实际价格计量；经济责任制中的目标成本则是根据产品生产流转的特点，为尽快反映成本信息而采用计划价格计量。两者要达到平衡，就要将目标成本按一定的方法调整为预算控制中的实际成本。若调整后未达到预算控制的要求，则需要认真分析产生差异的原因，然后与相关的预算责任单位沟通，对目标成本指标做出调整，使预算指标与经济责任制指标达到相对平衡。
（4）现金流量预算各项目之间的综合平衡。这主要是要处理好现金流入总量与现金流出总量之间的平衡关系。现金流入总量的控制重点是产品销售收入货款回笼总额。由于杭钢坚持款到发货的营销策略，以有效地降低应收账款，因此要求营销部门货款回笼率达到100%。当年现金流出总量与现金流入总量之间的平衡，采用“量入为出，确保重点，略有积余”的原则，主要解决物资采购所需资金、税金及职工工资福利预计所需现金与预计可支付现金总量之间的平衡。重点投资项目的年度预计现金流出总量要根据公司年度预计现金流入总量进行综合平衡来确定，以保证公司对现金流量的统筹安排，有效控制。
（三）财务预算的分解与落实
1.划分责任中心
责任中心是承担一定经济责任，并享有一定权力和利益的企业内部（责任）单位。按企业组织结构和经营管理特点划分责任中心，并制定不同的控制手段和形式是进行预算控制（包括财务预算控制）的组织保证。
