宪法设计把国会作为外交事务中起主导作用的合作方，除了国父们重视民主原则外，还有“合众国总统”是一个新设立的职位的原因。国父们对应该赋予这个新设计的政治角色什么明确具体的内涵不仅没有经验，而且还存有担心这个角色会不会最终演变为一个英国国王式的专制暴君的深刻忧虑。汉密尔顿在《联邦党人文集》中忧心忡忡地写道：不管在行政首脑为世袭君主的政府中，授予君主缔约全权如何适当或安全，将此种权力授予任期四年的民选行政首脑则绝非安全和适当。因此，国父们引入分析与制衡的宪政机制，以防止任何不受制约的“帝国性权力”（imperial powers）的出现，无论这种权力是来自总统还是来自国会。
国父们首先进行了分权安排，把一些权力明确地分别授予国会与总统，如授予国会明确的调整与外国通商、正式宣战等宪法权力，授予总统为三军总司令、可以接受大使和其他政府代表等宪法权力；然后又在国会与总统之间，设置了一些互相牵制的、需双方共同合作才能有效使用的权力，例如总统具有与外国政府缔结条约的权力，但这必须在向参议院提出咨询意见并得到同意之后才能行使等等，以达到防止集权的制衡目的。然而，这样的宪法安排，使国会和总统在外交事务的权力分配上存在着一大片不确定的、或者可以说是重叠的、有时甚至是对抗性的“半阴影区”（twilight zone）。
为什么要让“半阴影区”存在？是分权与制衡机制不可避免的天然缺点？是历史条件的局限使国父们没有预料到某些情况的出现？
是对新设立的总统职位经验不足造成的？这些都是可以让人接受的解释。而美国宪政学家路易斯·亨金提出了一种独特的有价值的解释：“制宪会议的结果从某种意义上来讲乃是妥协的产物，而有些地方可以说是他们故意使之模糊，而留待后人来解释。”亨金认为，国父们故意让某些不加明确规定的外交权力的存在是一种“先知般的模糊”，这使美国宪法具有一种独特的优点：“宪法文本被证明空间颇多且弹性极大，经验提供了各种不同的先例，制度和机构具有可塑性，安排和程序因为巧妙而都可得到适应”。这使美国宪法富有极强的生命力，也是它能200多年来沿用至今的原因之一。
同时亨金也承认这样的宪政设计具有某些不可避免的缺点：行政和立法双方必然的摩擦，整个政府工作低效率，国家利益有所要求的但却不易实现的合作的失败等等。但是亨金认为付出这些代价是值得的：“让我们回忆一下布兰迪斯法官着名的论断：‘分权原则……是为了避免专断独行的现象，而不是为了提高效率。它的目的不是摩擦，而是通过两个部门分享统治权力时不可避免的摩擦，来使人民避免遭受独裁的宰制。’”而且亨金甚至更进一步认为：“宪法政治中所存在的一些张力，并不是源出于宪法的不确定性，而是来源于对宪法所明确规定的那些内容不满。”亨金认为某些工作低效、必要合作的失败等并不是宪政设计的不明确带来的，而是争权双方的对明确分配的内容不满而导致不合作，或者是故意弄混明确分权界线造成的。
无论是由于什么原因或出于什么目的，美国联邦宪法的在对外政策领域的分权与制衡的设计本身，具有托克维尔指出的“邀请各部门为夺取指导美国外交政策的特权而斗争”的本质性特点。这种本质性特点，为总统与国会双方日后争夺外交主导权提供了原动力、空间和标的物，使双方的争斗成为必然。
那么，在这部“邀请斗争”的宪法创立后的200多年里，其历史后果怎样呢？总统与国会谁是外交主导权角逐场上的赢家呢？
秉承宪法有所侧重的授权和奉行华盛顿制定的中立旁观的孤立主义外交政策，在18世纪末到19世纪的大部分时间里，外交决策主导权基本上掌握在国会手中。参议员乔治·豪尔在19世纪末有这样的描述：“如果参议员们去访问白宫，他们是去给予，而不是去接受建议。”
然而，即使是在国会占外交主导地位的日子里，各种（特别是战争引起的）国家紧急状态，使总统能在特定时期里进行外交特权统治。当然，危机过后的和平时期里，权力的钟摆又摆向国会一边。这种外交主导权周期性摆动的状况一直持续到20世纪初开始的两次世界大战的爆发。
自从美国介入两次大战以及随后冷战的开始，美国外交主导权才似乎“永久性”地转到了总统一边。国会在此期间也逐渐接受并默认甚至支持总统的外交主导地位。
但是，60年代后期“美国在历史上第一次被打败了的战争”——越战的失败，使国会感到应该重新确立自己的外交主导地位，必须扭转“行政当局愈演愈烈的篡权行为”。国会开始以加强立法等方式来纠正、修补行政当局一些比较武断的做法；甚至在某些敏感问题上主动出击，率先提出政策方案，迫使白宫做出反应。这一切使已习惯于行使外交主导权的总统们惊呼“一个帝王般的国会”正在兴起，并声称国会的举措侵犯了“总统的宪法权力”。而国会认为自己只是在恢复行使被总统篡夺的“国会自己的宪法权力”，在收复“国会自己的外交失地”。
据观察家认为：尽管越战以来国会为重新确立自己在外交领域应有的地位、削弱总统的非民主色彩的外交专权做出种种有相当成效的努力，然而由于历史演变、积淀和现代社会的发展造成的种种原因，国会要恢复自己在外交上与总统平等的权力和地位确实是“任重而道远”，在今后的若干年里，总统将断续保持外交决策上的优势地位。
那么，是什么原因造成了19世纪末20世纪初总统与国会外交主导权执掌者角色的转换呢？
美国的兰德尔·B．里普利教授等人把美国的各种对外决策作了一种有益的分类：第一种是危机型政策，指对国家利益构成直接威胁而作出的迅速反应，它要求决策者迅速采取行动，而这往往涉及动武；第二种是战略型政策，指美国对外及防务的目标与战术，涉及美国与他国关系的性质等等；第三种是结构型政策，涉及如何使用资源，类似于国内的分配政策，如外援、移民、对军事装备及物资的采购与部署等等。不同的政策类型涉及国会和总统不同程度的参与：危机型的一般总统占支配地位；战略型的总统和国会一般共同参与制定，不过总统具有提出倡议等决策优势；结构型的国会可以发挥较大的影响力，总统的权力较弱。虽然其他学者也有不同的分类，但从具体内容上来看，一般大家都同意第一、两种类型中总统在决策中占上风，第三种类型中国会在决策中占上风。下面，我们以里普利教授的分类为线索，分析一下国会与总统在进行这三大类外交决策时，各自结构运行机制和由此产生的处理问题的能力怎样，这一切是如何导致近百年来总统在外交决策上居于持续性的优势地位这一事实后果的。
我们先从总统和国会内部的结构功能、运行机制来看。国会的535名议员为两院、两党、几十个委员会和几百个小组委员会。各个相对独立的、来自不同选区的议员们带来了他们各自不同的政治信仰、地区利益和个人奋斗目标，要让国会议员们的1070只脚步调一致显然不是件容易的事。复杂的立法程序、与行政相比大为逊色的信息来源和议员们独立“经纪人式”的工作特点等因素，使国会具有一些本质性的天然的机制弱点：地方色彩较浓而全球视野相对较弱、权力分散和缺乏整合性、行动迟缓、效率低下等等。这一切导致了国会在处理一些需要迅速、秘密地采取行动的危机型事件上能力不足，在权衡国家的整体利益和长远利益上地方狭隘主义倾向较为严重，而且许多有价值、有创意的外交议案往往会被议员们相对保守的政策倾向和需要步步胜算的立法程序拖延、放弃甚至埋葬。然而，国会的缺点辩证地看同时又是它的优点：“它以广泛的辩论和审慎的审议而自傲。……不应把民主视为效率，国会从不打算行动迅速。……国会应该反映地区的和特殊的利益——以表现美国的多样”。国会的多样性特点，不仅给美国的民主提供了一个出色的讲坛，而且使它在制定涉及外援、移民、经贸等等三类结构性政策时具有很大的优势。
而总统率领的行政部门采用的是首长负责制。作为三军总司令和首席行政长官，总统有相当的自由决断权，在处理时间紧迫、保密要求高的危机型事件时，能够进行国会无法提供的强有力的领导。
行政部门在信息情报的收集、分析处理上的某种“垄断”，使它们在处理专业知识与技术要求比较高的复杂事务时比国会自然更有效率和更有权威。只泛泛向全国选民负责的选举制度使总统受地方性利益的牵制比国会要少，从而在对外政策上更易具有广阔全面的全球性视野。这些宪法设计带来的机制性特点，使总统在处理危机型和战略型外交决策时具有国会无法比拟的优势。
下面我们看一下具有不同天然机制性优缺点的立法与行政部门在历史进程中遇到的实际问题。在联邦宪法创立后的前100年里，美国虽然爆发过英美战争、美墨战争等等，但整个世界相对不发达的经济、军事科技水平，使美国利用其独特的地理位置在外交上基本奉行华盛顿制定的中立观望的孤立主义，而把主要的精力投入经济建设。所以在这100余年里，国会秉承宪法偏重性授权和本身运行机制在处理经济性质为主的对外政策上的优势，一直在美国外交决策上居主导地位。当然在几次国家处于危机的时期，权力有向总统倾斜的特点。但在冲突减退的和平时期，权力的钟摆又摆向了国会的一边。然而，值得注意的是：“当国会在战争结束后企图重新确立自己的宪政权威和权力时，总统在战时权力的上升已达到相当大的程度，以致其很少能降到战前的水平。这样，对外政策方面立法、行政关系的周期性消长使总统方面积累了比以前更大的权力。”
