中世纪世俗政府有限的权能一直是在与其他权势的争斗中存在的。在政府系统外部，政府权能受到教会势力的制约，为固守对世俗事务的管辖权政府与教会进行了长期的激烈争夺，这是中世纪政府权能作用的基本权力空间。在政府系统内部，纵向具有“贵族民主”的分权式样，君权作用有限，其范围限于国王自己的领地和直属封臣的领地；国家分治，每一块领地都是一个独立的王国，贵族能够全权处理自己领地内的一切事务，贵族集团有抗衡王权的合法空间和合法机构。贵族势力削弱，新兴城市市民力量的增强，王权在形式上社会各个对立的阶级之上，这种平衡的社会权力结构以及由此而形成的政治体制，到近代之前开始走向衰落，但是这种体制为近代资产阶级代议制的生长提供了带有西方传统色彩的成长根基。
（三）西方近代以来国家与社会权力关系结构与政府权能
不同时期的历史有不同的主题和内容，因而也就使历史具有鲜活生动的特点和差异性。然而，绵延不断的历史又具有连续性和延展性，这就是历史精神和历史魂魄的体现。就西方国家来看，其政治制度和政治思想、政治理论等方面的近代性具有不折不扣的“现代性”意蕴，在这里所谓的“近代以来”西方政治思想与政治生活自然而然地包含了近代和现代的内容，因为“西方近代政治思想在时间上不断展开的过程，不但是西方政治现代化得以实现的过程，而且是西方政治理论现代性不断凸显的过程”。一方面，西方近现代政治思想有着共同的思想资源与禀赋，承继着古希腊罗马的政治传统和精神，自由、平等、民主、法治、正义等政治原则与政治理念，尽管有着历史语境和具体内容的差异但仍然是近现代政治哲学的基本主题；另一方面，西方近现代政治制度和政治现实同在资本主义制度羽翼的庇护下成长着，资本主义制度所依赖的经济基础的实质并没有改变，其经济制度、政治制度和文化制度，乃至政治价值观念在渐变过程中仍然彰显着从前的幽灵。宪政、分权、代议制等从近代以降一直是西方国家政治制度构成的主要部件，在国家与社会、国家与公民等关系上建构政治关系的基本框架，对政府与政治制度进行理性设计、选择与实践，是西方国家近代到今天最主要的政治内容和最普遍的政治现象，由于西方国家近代人的政治生活与现代人的政治生活无法截然分开，在这里我们把近代与现代这两个漫长历史时期的政府权能问题作为相互连接的内容进行一体研究。
1.西方近代以来国家与社会权力关系结构
从近代开始，国家作为一种新型的人类社会组织成为政治学最重要的分析研究对象，对国家与现实政治生活进行广泛而热烈的讨论是欧洲政治思想史发展进程中的一个革命性转向。因而，国家与社会之间的关系问题自然成为自近代以来西方政治学的核心问题之一，它关注国家与社会之间的权力关系和权力关系结构，探讨国家权力与社会权利的界限、分化、平衡和规范秩序的社会法则的变化。国家与社会二者分离并形成一定的权力关系结构是政府权能作用的基础和权能作用的空间，政府制度设计和体制模式选择受制于国家与社会之间的权力关系及其结构，政府权能的具体内容、政府权能的作用手段、方式与途径等均无法超越国家与社会之间形成的权力关系疆域。
市民社会与国家的分离是一个自然历史过程，是在一定的社会历史条件和经济条件下实现的。而政治思想家对这一自然历史过程的描摹、对国家与市民社会特质的剖析、对它们在政治关系形成和政治发展中的作用等问题的研究形成了不同的国家理论和政治社会学说。
第一，国家与社会的现实分离及其权力关系变化
市民社会（civil society）源于拉丁文civilis societas。市民社会作为一种实体存在的社会组织和社会样式，其真正成型即意味着它与政治国家实现了相对清晰的分离，意味着它与政治国家的界限相对清晰。
城市的发展和市民阶级的成长壮大、商品经济的发展、资本主义生产关系的形成、社会生活方式和交往方式的多样性、社会结构和社会组织的复杂性等因素引致政治国家无法继续将市民社会包容其中，市民社会在政治国家的襁褓中渐渐成长，并最终挣脱了政治国家的脐带成长为“风、雨与国王权力”均不能侵入的领地。
在中世纪的西欧，由于各民族普遍缺乏有自己民族特色的认同中心，民众分属不同的民族、各民族应当忠于自己国家的现代民族观念实际上是不存在的，中世纪西欧民族观念的阙如，很大程度上是由于各民族的世俗代言人——即各国的君主缺乏自主权所致。王权的羸弱阻碍了作为现代民主政治的必要背景的统一民族国家的诞生，在当时特定的历史背景下，“为了最终实现民族的自由，首先必须实现王权的自由：
而认识到王权自由的正当性和必要性，实际上也就是民族自由意识觉醒的开始”。中世纪末期西欧工商业的发展造成封君封臣关系的松动和庄园制的衰微，同时促成了战争技术的进步，从而极大地削弱了旧贵族的军事功能；市民阶级势力的逐渐壮大，在政治上日益走向成熟，市民阶级的主要成分是工商业者，他们需要一个和平的国内市场环境，需要一个强大的国家保护国际贸易活动，因而，新兴的市民阶级与王权基于共同的利益要求联合起来，共同反抗封建贵族与教会，“他们很自然地充当了各国国王强化王权、实现国家统一事业的同盟者”。当然，国王通过与市民阶层结盟也能够有利可图，正如马克思所分析的：
“国王的政权依靠市民阶级打垮了封建贵族的权力，建立了巨大的、实质上以民族为基础的君主国，而现代的欧洲国家和现代的资产阶级社会就在这种君主国里发展起来。”市民阶级在王权的保护下获得了从事工商业活动的自由，私人领域的独立开始了市民社会与政治国家的分离过程。市民阶级与王权的联盟是建立在相互利用的利益基础之上的，当利益产生冲突后这种联盟便寿终正寝了，从此，市民阶级对于王权不断侵犯其工商业经营活动和私人领域的行为进行了不懈抵制。
由于市民社会内部不同群体利益要求的矛盾、冲突甚或动乱，客观上需要以行使公共权力为基础的国家来协调和解决市民阶层中产生的矛盾，并不断地从市民社会中攫取资源，甚至直接侵犯市民社会的自由与权利，因此，市民社会在发展过程中不断地与国家相抗争、相平衡。到18世纪，“当君主专制的政策与他们的目的相背时，他们的目的就转为批判，终于演变成革命心态”。在法国，18世纪末的大革命推翻了君主专制制度，确立了代议制民主原则，政治革命的胜利在客观上推进了市民社会和政治国家的分离，为私人领域的独立存在和工商业活动的自由发展提供了法律上和制度上的保障。“它标志着中世纪的市民社会在欧洲大陆让位于现代市民社会”。
市民社会与国家在现实中的分离首先是在近代欧洲实现的，随着资产阶级革命的胜利和资本主义经济方式的确立得以完成的。资本主义生产资料私有制、法律对私人财产权的承认与保护是市民社会与政治国家分离的经济法律基础与前提。政府采取自由放任的经济政策，不干预私人领域内的经济活动，地位平等的市场主体摆脱了王权的专制控制，财产关系成为独立的受法律保护的基本经济关系，财产关系与政治关系的界限越来越明确，财产不再决定政治等级高低的唯一因素，“当经济上的等级不再与政治上的等级完全一致，市民社会与政治国家在现象上明显地分离开来了”。因此，“典型的市民社会是面对绝对主义权力而主张自己获得自由的近代市民社会，是以经济的自律为基础的自律的、独立于政治国家的社会。它坚持：政治国家是建立在市民社会基础之上的，并且为市民社会服务”。
在急剧变化的17、18世纪欧洲社会，商业资本迅速崛起，商业资本的权力与影响由社会经济关系的边缘角色渐次占据社会经济活动的核心位置，土地贵族积极仿效商业资产阶级的观念进行经营，“这是一个身份让位于契约的时代：人们在社会中的固定地位为商品与服务的协议与交换所取代。”社会成员身份自由、在经济活动中的独立自主以及相互间的法律地位平等是契约化的基础，每个社会成员的经济行为和经济活动都普遍受到社会契约的约束与规制，市民社会正是依赖各种的契约来规约各种经济活动和社会生活中每个成员的经济行为，确保社会成员履行其所承担的义务和兑现自己的承诺，从而保证社会经济活动有序及理性化。社会关系的契约化意味着以平等自由和尊重对方独立法律人格为核心的社会观念取代了以权力差别和不平等为基础的等级观念，经济活动自由、职业选择与结社自由代替了封建制度下的人身依附关系，因而，一个社会经济活动自主、自由、非强制的实体社会渐渐摆脱了政治国家的直接控制，在经济、社会和文化等非政治领域形成了以个人和社团为主体、以满足物质利益和人的交往为目的的市民社会组织。
市民社会与政治国家的分离是在市场经济经过充分发展并最终成为一国主导性经济形式的情态下完成的。市场经济条件下市场主体自主决策、行为自由、自由竞争、地位平等，不仅为市民社会的形成创造了主体基础，更强化了市民社会的自主性特征。经济关系市场化，市场主体的一切活动都自觉不自觉地处于市场之中，通过市场机制来实现其利益和意志，市场关系成为基础性的社会关系，并在此基础上形成了市场特有的文化、观念与意识，出现了大量的如黑格尔所说的以增进个人特殊福利为目的的自我组织、自我管理的同业公会（例如：行业协会、商会等），市民社会终于摆脱政治国家的控制而成为一个相对独立的领域，市民社会与政治国家的分裂成为现实。
第二，对国家与社会权力关系及其结构的理论分析。
市民社会与政治国家的现实分离是一个无意识地渐进过程，而对国家与市民社会关系问题的思考则是肇始于近代西方学者对资产阶级国家的理性分析，直到18世纪，国家与社会的现实分离成为事实后，市民社会理论才真正诞生，civil society才具有“市民社会”这一现代涵义。
市民社会与国家在概念上的分离第一次在黑格尔那里得以实现，正如芮德尔（Manfred Riedel）在概念史研究中所揭示的：“透过市民社会这一术语，黑格尔向其时代观点所提出的问题并不亚于近代革命所导致的结果，即通过政治集中而在君主……国家中产生了非政治化的社会，将关注重心转向了经济活动。正是在欧洲社会的这一过程中，其‘政治的’与‘市民的’状态第一次分离了，而这些状态于此之前意指的是同一回事”。也就是说，对国家与社会问题的理论研究以黑格尔为界可以分为两个阶段，在他之前的启蒙思想家强调国家与社会的合二为一，在他之后的思想家更注重国家对市民社会的干预功能，当代的思想家对市民社会的文化功能和统治功能等方面进行了深入研究。
