我国现行行政区划具有如下特点：第一，四种类别的行政区域建制并存。第一类为一般地域型建制，包括省、县、乡等，该类为我国基本的行政区域建制；第二类为城镇型建制，它是国家根据城镇地区本身特点及社会需要，将城镇地区划出作为单独的行政区域，设置行政建制，进行专门的管理，它包括直辖市、市、市辖区、镇等；第三类是民族自治地方，包括自治区、自治州、自治县等；第四类为特殊型建制，如香港、澳门特别行政区等。第二，多级建制并存。一般的行政区域基本上设省、县、乡（镇）三级建制。但直辖市的市区是两级建制。实行民族区域自治，设立了自治州的地方实行市管县的地方则是四级建制。第三，虚实结合制。在宪法学上，“实”表示一级政权机关，“虚”表示各级人民政府的派出机关。
在我国，为了行政管理的方便，有的国家行政机关设置有派出机关，在一定的区域内进行管理，这一级行政区域是“虚”的，如我国目前省、自治区与各县、市之间设行政公署作为派出机关；县、自治县和各乡之间设区公所作为派出机关。我国目前的行政区域建制是“三实两虚”制。第四，地市双轨制。即实行行政公署管县和市管县相结合的体制。根据我国现实情况，地市并立的双轨制将会长期存在。第五，三级市建制并存。我国将市的建制分为三级：一是直辖市，与省、自治区平行；二是省会市和国务院批准的较大的市，一般称之为地级市；三是不设区的市，通常是县级市。
三、中央与地方的关系
中央与地方关系是一个历史范畴。中央与地方关系从根本上说，是以集权与分权划分为中心的物质利益基础上的社会政治组织——国家的一种政治关系。它产生的必要条件是国家的存在，但它不是与国家同时产生的。它产生的充分条件是国家地域、人口、管理事务的扩大。从整体上说，中央与地方的关系问题，是一个事关国家的稳定与动乱、统一与分裂、兴盛与衰亡的问题。古往今来的国家，都存在着中央与地方的关系问题，都非常重视其发展变化趋势，探索处理这一关系的规律和方式、方法。在西方，国家中的中央与地方关系问题一直占据政治经济生活中心。如美国建国初期联邦党人和州权派的论战，有论着《联邦党人文集》为证。在我国，自秦朝创建统一的多民族国家以来，中央与地方关系中的冲突和矛盾从来没有停止过。秦朝的“废分封，立郡县”；汉武帝的“推恩令”；元代实行行省制，“方天下之治”。这些都是统治者为了处理中央与地方的矛盾所采取的措施。
新中国成立后，党和国家很早就开始重视中央与地方关系的处理。毛泽东在1956年的《论十大关系》中，就专门论述了中央和地方的关系问题：“我们要统一，也要特殊。为了建设一个强大的社会主义国家，必须有中央的强有力的统一领导，必须要有全国的统一计划和统一纪律，破坏这种必要的统一，是不允许的。同时，由必须充分发挥地方的积极性，割地都要有适合当地情况的特殊。”应当说，这种处理中央地方关系的总原则是适当、正确的，然而却没有得到很好的贯彻执行。由于种种原因，我国政治关系中形成了权力过分集中在中央的现象。几经改革，中央的权力不断得到加强，地方权力却没有得到实质性的扩大，地方特别是基层积极性没有能得到很好的发挥。《宪法》第3条第4款规定：
“中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、创造性的原则。”这是我国处理中央与地方关系应当遵循的基本准则。
具体言之，首先，要坚持中央的统一领导，保证全国政令的统一，而且要做到令行禁止。二是要做到地方上的事情由地方自己管，充分发挥地方的主动性、积极性。各地方根据本地的实际情况，在中央统一政令原则指导下因地制宜地管理好本地的事务。尽管我国不是联邦制国家，但联邦制国家及其成员之间权力划分的原则和方式可以供我们借鉴。把中央和地方的职权的某种类似的“概括式”或“列举式”加以区分，或许可以使我国这样的单一制大国为处理好中央与地方的关系找到一条适当、可行的途径。
第三节 中国的地方制度
一、地方制度的概念
地方制度是国家制度的重要组成部分，也是宪法的重要内容。现代国家的统治者为了管理自己的国家，除了建立全国性的政权组织外，还有必要根据有利于自己进行统治的原则，把全国的领土划分成多层次的区域，即行政区域，并按照这些行政区域建立起各级国家机关，构成地方国家机关体系。有关如何划分行政区域，如何建立地方国家机关，地方国家机关行使什么职权，地方各级国家机关的组织和活动，以及它们同人民群众之间的关系等原则的综合，就叫做地方制度。
地方制度的性质和整个国家制度一样，是由国家的根本性质决定的。一切剥削阶级国家都必须建立起一套有利于镇压劳动人民、维护自身统治的地方制度。如旧中国的保甲制度，曾经是历代封建统治阶级统治人民的重要手段。特别是在蒋介石国民党统治时期，为了对付人民的反抗，把清朝覆灭后一度松弛下来的保甲制度又重新整顿起来，规定以户为单位，设户长；十户为甲，设甲长；十甲为保，设保长。保长、甲长握有很大的政治权力，可以随时委派各户任务，迫令其出壮丁、保甲费等。各户之间，对联保连坐具结，互相监视，如有违反规约，除本户被处以罚金或拘留外，具结之户均连带受罚。这种保甲制度实际上是加给广大人民的一副枷锁。新中国是以工人阶级为领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，必须建立适合人民民主专政需要的地方制度。
二、我国地方制度的历史发展
（一）中国古代的地方制度
据史料记载，我国奴隶制国家中就已经存在着国家的整体与部分之间的关系。如商朝在地方所设置的邑，就是由奴隶主控制下的由一定数量的奴隶和土地构成的基层单位。到了周朝，统治者在其征服的广大地区，实行大规模的封邦建国。周贵族一般都得到了大小封地做了诸侯。据古籍记载，武王、周公、成王曾经先后建置71国，各诸侯国无论在经济、政治和军事上，都具有相对的独立性。诸侯在封国内再将一部分土地和奴隶分赐给贵族卿大夫作为“采邑”，士再从大夫处得到禄田。周王与诸侯、卿大夫之间，互相承担着一定的权利、义务，形成了等级隶属关系，以及压迫奴隶和平民的重叠的统治网。这种国家结构形式，含有统天下于一尊的意义，比起商朝的小邦林立，显然是一个进步。在春秋时代的前期，各国对地方的统治沿用西周所确立的实习采邑制度。春秋中期以后，由于土地私有制度的发展和世卿制度的没落，采邑制度成了阻碍社会发展的绊脚石，郡县制度代之而起，晋国、楚国、秦国、齐国等相继建立了由国君直接控制的县和郡。但在奴隶制社会里，地方性的政权不论采取何种形式，同现代意义上的地方制度是完全不同的。因为在奴隶制社会里，国家生活远没有现在这样复杂，国家整体与组成部分之间的关系，也不需要建立一套像现在这样完备的地方制度，而是奴隶主认为怎样统治适合就怎么办。
我国比较完备的地方制度是从封建社会开始形成的。公元前221年至公元前76年，是中国历史上奴隶制度瓦解、封建制度全面确立的战国时代。这个时期，各国把春秋末期出现的以国王任免地方官吏为特征的郡县制度，确认为固定的地方制度，从而形成了中央和地方郡县的政权组织体系。秦始皇统一中国后，废除了奴隶制时代“分邦而治”、“分土而食”的采邑制度，将全国划分为36个郡，其后平定百越，增设4郡，共40个郡。郡是地方最高一级政权。郡设郡守，主管一郡行政，其职权受中央节制。郡以下分设若干县。县是地方基本行政单位。县设先令或者县长，受郡守节制，但由中央任免。县以下设置乡、里等基层组织，其主管官吏完全为当地的豪绅地主士大夫所把持。秦朝所建立的以皇帝为首的封建专制主义中央集权的国家制度，不仅是战国时代各国国家制度的发展，而且为秦朝以后的封建国家制度的创建树立了楷模。以后历代封建王朝的地方制度尽管有所发展，但基本上都沿袭了秦制。如隋朝实行州郡县三级制度；唐朝地方政权设州、县二级，县以下设乡、里、村等基层组织；宋朝在州上设置路作为地方最高一级政权，路下分设府、州、军、监，再下设县，县以下有都保、大保、保等基层组织；到了元朝则形成行省、路、府、县四级政权，县以下建立村社、里甲等基层组织；明朝地方政权分设省、府、县三级，县以下基层组织在城中称坊，近城称厢，乡村称里；清朝地方政权基本上沿用明朝的制度，设省、道、府、县四级，仅在设官、分职上作了新的调整。
以上情况说明，我国自战国和秦代建立郡县制度以来，就有了封建政治的地方制度。从一定的意义上看，当时的地方制度已经比较完备。
（二）新中国成立前的近代地方制度
新中国成立前的近代地方制度在很大程度上继承了清代地方制度的形式。
辛亥革命以后，北洋军阀政权是以“中华民国”之名，行军阀专制之实。袁世凯窃取临时大总统的宝座之后，集大权于一身，实行中央集权，搞独裁专制统治。
地方政权分为省、道、县，县以下的基层政权为城镇、乡。1913年1月，袁世凯颁布法令，对地方政权组织进行改组，省设行政公署，作为省级最高行政管理机关，其长官称民政长，由大总统直接任免，总理全省政务。军政最高机关为都督府，其长官为都督。1914年，把民政长改为巡案使，省行政公署改为巡案使署，并且废除都督，设将军行署，从而更便于袁世凯对地方的控制。袁世凯死后，北洋军阀政府又将巡案使署改为省长公署，巡案使为省长。以后又有一些变化。这些变化反映了各派军阀之间互相利用和彼此矛盾的关系。所以，省级机构的每一改变，对人民来说，总是意味着镇压与统治的加强。省以下的道、县、城镇和乡，都是由地方豪绅把持的直接压迫和统治人民的机构。
北洋军阀时期，由开始的封建军阀中央集权，发展到后来在帝国主义的操纵下，各派军阀割据，公开地实行地方分权、地方自治和联省自治。袁世凯死后，北洋军阀统治集团分裂为皖系军阀、直系军阀两个主要派系；东北三省变成奉系军阀张作霖的地盘；西南各省则为滇、桂、粤系军阀所霸据。此外还有山西的阎锡山、徐州一带的张勋等较小的军阀。他们为了扩大各自的地盘，连年发动战争。
这正是各帝国主义竞相分割和控制中国的矛盾的反映。一些军阀为使其割据合法化，便模仿欧美资产阶级的联邦制，提出省“自治”和“联省自治”的自治主张。
1920年11月，湖南军阀首先宣布湖南自治，并倡导“联省自治”，1922年1月公布了湖南省宪法。之后，川、滇、黔、桂等西南军阀和浙江等省军阀纷纷相应，相继宣布“自治”。其实“自治”也好，“联省自治”也好，不过是一批军阀惯于玩弄的欺骗人民的阴谋，是企图使军阀割据合法化的手段，根本不可能使当时的中国建成民主政治的国家。
1925年7月1日，在中国共产党的倡议、领导与支持下，国民党建立了广州国民政府，以反帝、反封建作为自己的任务。在广州国民政府领导下的地方机关只有省与县两级，在名称上统称“政府”。中国地方政权称“政府”即始于此时。
蒋介石背叛革命后，建立起一个国民党一党专政的政权。国民党政府建立后，虽然在形式上取得了对各地的控制，但实际上在其内部从来没有实现过真正的统一。在地方机关的组织上，采取的是省、县两级制，同时在中央设院辖省，在地方设省辖市。从省政府到保甲组织，建立起一套地方行政系统，以便于实行严密控制，用来进行反共、反人民的血腥统治。省政府是国民党政府的地方最高行政机关，设主席一人，由国民党政府在省政府委员中任命。市政府是国民党政府的县一级政权机关。1939年以后确定县为地方“自治”单位，县以下设置乡，乡内编为保甲，并设置县议会，乡设置乡民代表会议作为所谓“民意”机关。
总之，新中国成立前的近代地方制度，尽管纷纭复杂、五花八门，但都反映了旧中国各派政治势力之间的矛盾和斗争。这个时期的地方制度具有半封建半殖民地的性质。
（三）新中国的地方制度
新中国的地方制度是在摧毁旧的地方制度的基础上建立和发展起来的。它的根本性质和基本原则都不同于旧的地方制度，但某些形式同过去有一定程度的历史联系，特别是同我党领导的革命根据地政权的关系极为密切。在第二次国内革命战争时期，我党在革命根据地召开的省、县、区工农兵代表会议，建立的苏维埃地方政权，设立的工农民主政府；抗日战争时期的陕甘宁边区、县乡参议会、边区政府委员会、县政府委员会；以及解放战争时期各级人民代表会议、解放区建立的人民政府等，都为新中国建立后的地方政权建设积累了丰富的经验。
