第二，以法律冲突为核心的法制困境。两岸分属两个不同的法域，各自以根本法为核心形成了法律体系，而两个法律体系之间存在着大量的法律冲突。由两岸跨法域性产生的法律冲突，给两岸交往中的法律适用造成障碍，并因此而构成两岸交往的法制困境。解决两岸法律冲突的最佳方式是两岸统一立法或进行区际法制协调，但由于两岸并未累积足够的互信，因而两岸在统一立法和区际法制协调方面尚无有效举措。当前，两岸基于各自所接受的法学理论和政治立场，都在相关法律中规定了涉对方事务的法律适用。如台湾地区的“两岸人民关系条例”，对于两岸有关民商事法律的适用作出了比较详细的规定。大陆方面在《民法通则》、《继承法》、《婚姻法》等法律中，对于涉台民商事法律的适用也有相应规定。由于两岸均未承认对方法律的效力，因而在解决两岸交往所遭遇的法律冲突问题上，两岸仍然处于各说各话的状态。
第三，以部门差异为核心的体制困境。由于两岸公权力机关在推动两岸交往中起着主导性作用，两岸公权力机关之间以合适名义进行协商是构建两岸交往机制的重要环节。在两岸交往的早期，主要工作是启动两岸交往并构建起基本的框架，因而采取两会模式，由两岸负责涉对方事务的公权力机关授权民间团体进行事务性商谈，尚能满足两岸交往的需要。随着两岸交往的不断深入，涉及专业性事务的两岸交往也在增多，必然要求两岸管理专业性事务的公权力机关进行联系。如两岸在食品安全、标准计量、检验检疫、金融监管、核安全等领域已经签署的协议，都规定两岸相应的主管部门开展联系与沟通，并共同完成协议所设定的任务。然而，两岸行政机构设置颇为不同，大陆的专业性行政机构设置较细，而台湾地区行政机构的职权则相对集中。因此，两岸在同一事务上，相关的对口部门并不完全一致，有时会出现大陆方面几个部门对口台湾方面一个部门的现象。如在海域执法合作方面，大陆方面有海巡、海监、渔政、海警、海关等多支涉海执法队伍，而台湾地区仅有隶属于“海巡署”的“海巡”一支执法队伍，使得大陆和台湾在海域执法上缺乏相应的对口部门。除此以外，大陆在食品安全上采取的“分段管理”体制，也使两岸在食品安全事务合作方面，存在着对口部门确定困难的问题，等等。
第四，以认同矛盾为核心的心理困境。两岸在意识形态、政权、“国家”上的认同矛盾，对两岸交往产生着微妙的影响，因而构成两岸交往中的心理困境。两岸人民同属一个中华民族，有着共同的历史记忆和情感联系。然而，由于长期的隔绝，以及两岸公权力机关在特殊历史时期对对方的片面宣传，加上“台独”分裂势力臆造所谓“台湾国族认同”等理论，导致两岸民众在心理上存在差异。此种差异体现在认同问题上，就体现在两岸民众对于一个中国原则、谁是“中国”等根本性问题上存在着矛盾，连带着对于两岸社会制度、生活方式和价值观等方面亦存在着不同的认知与评价。认同矛盾加深了两岸民众之间的不信任感，也放大了两岸在长时间隔离后产生的疏离感。如果说政治、法制和体制上的障碍，通过精细的制度设计和安排，尚能较快克服或者回避，那么，两岸交往中两岸民众因认同矛盾产生的隔膜，则需要相当长的一个历史时期才能予以消解。在两岸认同矛盾消解至一个不足以影响两岸交往的程度前，以认同矛盾为核心的心理困境将始终困扰两岸交往的有序开展，并影响两岸交往机制在运行中的实际效果。
二、两岸大交往机制：消解两岸交往困境的应然
台湾学者张亚中认为，“国家”和“主权”是两岸关系中的结。在一定历史时期内，完全消除两岸间的政治对立是不现实的。然而，建构合理的、能够为两岸所共同接受的两岸交往机制，可以减少或避免因政治对立给两岸民众交往带来的负面作用，最大程度地消解两岸交往中的困境。事实上，在两岸交往的过程中，两岸自发地形成了若干具有制度特征的交往框架或途径，也形成了以两会协议为代表的两岸交往规范，从而已初步构建起两岸交往机制。但这些已经形成的两岸交往机制距离两岸民众对于扩大和深化交往，尤其是通过规范方法将两岸交往的成果予以制度化、常态化的要求，还存在一定距离。由于两岸交往机制化的实践尚处于自发状态，因而理论上对于两岸交往机制的认识，也有待进一步深化。
就“两岸交往机制”的提法而言，理论界早有涉及。具有代表性的观点认为，两岸交往主要是两岸民众之间的往来，大陆方面较早的着作如陈安主编的《海峡两岸交往中的法律问题研究》和曾宪义、郭平坦主编的《海峡两岸交往中的法律问题》，均从法律适用和法律冲突角度分析两岸交往问题，将两岸交往理解为两岸民众之间的往来。在此理解基础上，两岸交往机制主要被理解为两个层次的含义：其一为本体层次的含义，即将两岸交往机制理解为两岸民众的交往机制，如前述的两本论着；其二为方法层次的含义，主要是针对两岸两会机制或者其他类似机制而言的，如有学者将两岸事务性商谈理解为通过对话进行的两岸交往秩序建构。由于当前理论界提出的两岸交往机制概念，都是立足于两岸交往机制的某个方面，因而本文将其称为小交往机制。相应地，本文将涵盖两岸各方面、各层次的交往机制称之为两岸大交往机制，并将两岸大交往机制作为统摄和描述两岸各种交往机制的总括性概念。
两岸大交往机制概念的释出，切中了有关两岸关系和平发展的战略思考，符合两岸民众的根本利益，也顺应两岸关系和平发展的总体趋势。在两岸关系和平发展不断取得新进展的历史背景下，构建两岸大交往机制，符合两岸对于和平发展的共同期许，有利于规范两岸交往行为以及补强两岸交往的正当性，进而推动两岸交往形成制度依赖。
第一，两岸建立大交往机制，符合两岸对于两岸关系和平发展的共同期许。两岸关系和平发展既符合两岸民众的现实利益，也为两岸具有远见卓识的政治人物所认可。2008年以来，两岸通过不同途径，多次强调两个“十六字”，即大陆方面所主张的“建立互信、搁置争议、求同存异、共创双赢”十六字“方针”和台湾方面所主张的“正视现实、开创未来、搁置争议、追求双赢”十六字“箴言”。两岸民众既享受着两岸关系和平发展的成果，也积极推动两岸关系向着更加广阔的前景发展。由此可见，尽管两岸仍处于政治对立状态，一些敏感的政治议题尚未解决或者尚未开启解决的途径，但政治对立以及某些政治议题并不影响两岸对于两岸关系和平发展的共同期许。这种共同期许要求两岸建立更深化和更具权威性、规范性的制度化交往框架。因此，建立涵盖两岸交往各层次、各方面的大交往机制，将两岸交往中形成的自发秩序，纳入由规范所形成的制度框架，对于形成两岸关系和平发展框架的法律机制具有积极的推动作用。同时，将在两岸间具有造法功能的两会机制及其他类似机制，纳入两岸大交往机制范围，借助制度的规范性和权威性特征，将两岸关系和平发展的成果予以制度化，将有利于提升两岸相关共识和协议的效力位阶，为两岸关系和平发展提供持续性的规范依据。
第二，两岸通过建立大交往机制，可以有效规范两岸各层次的交往行为。两岸交往自发形成的多元交往格局，仅仅表示两岸交往在量上已经积累到一定程度，而并不表明两岸的多元交往格局已经被制度化和常态化。相反，两岸当前的多元交往格局尚处于零散、相互孤立和自发状态，鲜有制度化或制度化程度较高的交往规范，相当一部分两岸交往活动仍然依靠政治惯例或者两岸默契开展。当前两岸多元交往制度化程度不高的状态，虽然与两岸政治对立的现状有关，但对于两岸各层次交往行为的规范化和常态化，仍有一定负面影响，以至于两岸的正常交往，对台湾地区内部政治局势的依赖度较高，尤其是台湾地区领导人的态度，对于两岸交往在其任期内能否正常开展，常常具有决定性影响。两岸建立大交往机制的过程，就是将两岸经由单方面立法、政策宣示以及双方协商所形成的协议、共识等予以规范化的过程。具体而言，对于两岸各层次交往中的规范而言，两岸大交往机制的建立将对之产生“共识化”和“法制化”两个应然的趋势。共识化，是指两岸交往中的制度供给，将逐渐走出两岸各自“独白”的状态，而趋向通过两岸协商形成“共识”的方式完成。法制化，是指两岸交往将逐渐摆脱经由两岸默契和政策措施调整的阶段，而遵循一致性和明确性的规范调整。共识化和法制化两大应然趋势的结果，就是为两岸交往提供充分的规范依据，以有效规范两岸各层次的交往行为，结束两岸交往“无法可依”的局面。
第三，两岸大交往机制的建立，能够为两岸交往提供持续性的正当性来源。两岸交往正当性，涉及两岸交往能否长久，以及能在何种程度上抵抗政治力侵蚀的问题。欠缺持续正当性支撑的两岸交往，只能是偶然的和不稳定的。从理论上而言，一个制度得以具有持续正当性支撑的最佳方式是制度形成过程的民主性。然而，由于两岸现实，建立此种民主的制度形成机制具有相当难度，甚至在相当长的历史时期具有不可能性。因此，通过两岸大交往机制的建立，形成对民主形成过程的替代性机制，就两岸关系现状而言，无疑是最具可行性的方案。目前，两岸交往的正当性源于两个方面：其一，基于民族情感的正当性，这一正当性来源在支撑两岸交往正当性方面起着主要作用；其二，大陆和台湾各自分别颁布了规范两岸交往的规范性文件，这些规范性文件也支撑着两岸民众交往行为的正当性。但两岸交往正当性的两个来源，在为两岸交往提供持续正当性支撑方面，均有不足。首先，民族情感和现实利益不具有规范形态，因而不论在内容上还是形式上都有着不确定性。现阶段的两岸交往，仍然体现为对因长期隔离而造成的关系裂痕的修补，还谈不上寻求两岸利益的一致性整合。在此情形下，两岸民众现实利益的冲突并不剧烈，民族情感足以为两岸交往提供正当性支撑。然而，随着两岸交往的扩大和深化，两岸利益冲突无法仅凭民族情感而获得化解，因而需要更加有效的正当性支撑。其次，两岸各自有关交往的规范性文件由于承认争议的存在，在各自内部尚基于法规范的拘束力而具有正当性，但在如何规范对方交往主体的行为上，则存在着较大障碍。两岸大交往机制则不是仅仅依靠民族情感而建构的交往机制，而毋宁说是两岸向着法的共同体发展的重要形式和阶段。两岸大交往机制首先要创设的就是基于“共识决”的两岸法制形成机制，以将两岸交往的正当性来源，从民族情感和各自独白式的立法，转变到两岸经由共识形式达成的两岸法制上，通过“共识决”弥补两岸因制度形成民主性不足而造成的缺憾。
总之，两岸大交往机制的目的是通过制度建设和规范建构，为两岸交往提供足够的规范依据。通过规范两岸交往主体的行为，使两岸在推动两岸交往上形成制度依赖，从而最大限度地减少政治因素对于两岸有序交往的影响。在此方面，两岸大交往机制所采取的方法，就是将两岸各层次的交往从当前的分散状态，运用“大交往机制”的概念统合成具有体系特征的整体，将各层次交往都纳入到两岸大交往机制所建构的规范系统中，以为两岸交往提供有效、稳定和持续的规范依据。
三、两岸大交往机制的多元结构
两岸大交往机制意图涵盖两岸各层次的交往，但这并不意味着这是两岸各层次交往的简单叠加，而是形成有助于规范两岸交往体系的制度框架。良好的两岸大交往机制至少应当包括两个要素：其一，能够容纳两岸现有的各层次交往；其二，具有足够的可发展空间，以容纳两岸正在形成或者尚未形成的交往。由此两个要素出发，本文对于两岸大交往机制多元结构的描述，不拟继续沿用对于两会事务性商谈机制、两岸主要政党对话机制和两岸民间交往的总结方法，而是基于两岸交往可能发生的场域，即两岸内、两岸间和两岸外分别加以描述。
（一）规范两岸民众交往的“两岸内”交往机制
两岸内，是指两岸在各自有效管辖领域内的场域。两岸内的交往，是两岸交往最为直接的体现形式。两岸内交往主要体现为两岸中一方的民众在另外一方有效控制范围内的活动，这与以往学者所言的两岸民众交往大体相当，也即通常所理解的两岸小交往机制。两岸内交往机制包含两岸民众在经贸、投资、旅游、就业、就学、文化交流、探亲、婚姻等各个方面的交往，是两岸交往中最大量也最活跃的交往形式。由于在两岸内交往中，两岸民众适用的主要是两岸各自域内的法律规范，因而两岸内交往机制所需克服的主要困境是以法律冲突为核心的法制困境。由此可见，两岸内交往机制以构建两岸交往的法律适用机制为主要内容。
