2.苏联城市化的制度及方针政策
第一，苏联城市化制度。自20世纪30年代以来，苏联就一直实行控制大城市的政策，其主要方式之一是采取行政手段，即实施“居留证”制度。居留证制度建立于1932年12月，按规定，凡年满16岁的公民必须领取居留证，并在以后定期更换。但实际上大多数集体农庄农民没有资格领取居留证，而没有居留证就不得迁入城市。苏联实行居留证制度的目的之一，主要是控制居民迁入莫斯科、列宁格勒或加盟共和国的首都这样一些特大城市，而对一些小城镇，并不加以严格控制，只不过需要履行一下手续。其主要问题在于，集体农庄庄员离开农庄时，必须从当地村苏维埃获得证明，只有取得证明才能合法离开，申请临时居住许可证；如果到城市去，也可以申请盖有许可居住印章的居留证。但是村苏维埃主席一向不愿发放这种证件，即尽力控制农村人口外流，以免影响农业生产。苏联的城市化主要是靠苏联政府采取抽调与实行申请公民证和申报户口的制度相结合的办法，其目的在于保证政府能在很大程度上控制城市发展的整个过程。在1926～1939年期间，城市人口增长近3000万，这个速度非常惊人。苏联城市化的几种基本途径是：城市人口的自然增长；从农村向城市移民，以及在行政上将农村居民点划为城市。例如：在1939年和1959年两次人口普查之间，城市人口自然增长数达到800万，从农村迁入城市的居民大约有2500万，划为城市的农村居民点有人口约800万。
从农村转移出来的人口大多进入了大城市。在1926～1969年之间，苏联50万人以上的特大城市人口增长了8倍，10万～50万人的大城市人口增长了5.5倍，而5000人以下的城镇的居民只增加了2倍。
苏联平均人口密度是每平方公里11.7人，乌克兰则已达到82人，苏联一半以上的城市人口分布在10万人以上的大城市之中。根据苏联的立法条例，农村人口进入城市首先要退出集体农庄，“大多数情况下，农民必须得到集体农庄管理委员会和全体庄员大会的许可，为此，可能得等上三个月”。迁出农村的最通常途径有下列几种：考上大学；国家招工；参加有组织的移民规划到新开发区；去国营农场工作；服义务兵役；年青女性嫁给城里有居留证者。尽管法律对农民离开农村有种种限制，但并不能有效地将农民留在农村。这主要是由于工人和农民在法律地位、生活标准、教育程度等方面都有许多差别。苏联学者Т.И.扎斯拉夫斯卡娅于1966年对新西伯利亚州的一些移民家庭进行了调查，据219份问卷的回答统计结果看，其中有20%的移民进入城市的目的是为了满足物质上的需要，15%的移民则仅仅是想要过城市生活。有1/3的移民是为要受到更多的教育或专门训练而迁入城市的；而在20岁以下的青年中，则有55%把这点列为迁入城市的动机。
第二次世界大战后以来，苏联首都和特大城市仍实行城市户口制度。这一制度规定，凡外来人口，只要在本市所属企业中落户，便发给市民身份证。鉴于户口带来诸多社会问题，苏联学者主张取消户口制，实行人口自由流动政策，以加速城市化进程。
第二，苏联城市化方针和政策。苏联城市化的方针和政策，具体体现在20世纪30年代以来苏联共产党和政府的各项决议和文件中。1931年6月15日联共（布）中央《关于莫斯科市政建设和苏联市政建设的发展》的决议中指出：党在新时期的主要任务是改造旧城市和建设设计新城市，以适应工业化、城市人口的增加以及广大劳动群众的生活文化需要的增长。要在农业地区建立新的工业基地、建立新城市，从而不断地最终消灭城乡之间的对立。决议提出自1932年起，禁止在大城市尤其是在莫斯科、列宁格勒建设新的工业企业。该决定提出大力发展城市住宅和公用建筑，并决定在现有的高等学校中扩大住宅和公用事业主要专业人员的培养人数，在1932年内建立一所公用事业高等技术学校。
20世纪50～60年代，苏联被控制大城市数量大幅度增加，国家对48个大城市完全禁止建设新的企业和扩大现有企业，对50个城市则采取局部限制其工业建设的原则。1970年又决定对60个全苏和共和国疗养区城市采取了限制和完全禁止进行工业建设的措施。苏联解体前共有200个城市在新建企业和城市职工人数方面受到国家全部或部分控制。所有人口超过40万以上的城市也列入控制范围。70年代以前，控制大城市增长的内容主要是限制每个城市所占地域面积的扩大和居民人口数量的增长，以及每个城市居民安置费用的增加，70年代以后，控制的重点是保证城市的生态平衡。
苏联实行控制大城市增长方针的主要目的是控制这些城市工业的扩张和新建，并不是控制大城市的正常有序发展。相反，在各个五年计划中都对城市住宅和公用事业提出了具体发展目标。例如，苏联国家计委在第二个五年计划（1933～1937年）中提出：把住宅费用从第一个五年计划时期的46亿卢布提高到第二个五年计划时期的134亿卢布，即增加1.9倍，把城市公用事业建设费从13亿卢布增加到62亿卢布，即增加3.8倍。把有自来水管道的城市从366个增加到440个，装有下水管道的城市从55个增加到125个。
苏联自20世纪30年代开始形成“控制大城市”的城市发展方针以来，基本上没有大的变动。制定这一方针的历史背景有二：第一，苏联理论界对城市化持否定观点。30年代中期，苏联学术界曾开展了以“社会主义居住方式的确立和演变的途径”为课题的大讨论。讨论的参加者一致认为，社会主义国家不应沿袭19～20世纪初期早期工业化国家城市设计的成规，也不能重蹈资本主义人口过度集中的旧辙，而应走自己的人口均衡分布的发展道路；第二，高速的工业化和大规模的农业集体化，使人口迅速进入大城市，将导致城市的生活设施严重不足。国家处于恢复经济时期，无充足的资金去扩建和维修各种生活设施。除了限制特大城市外，60年代又采取了积极发展较小城市的方针。苏共二十三大文件指出，为了充分利用劳动资源和比较均衡地配置工业，建议在中小城市建设新企业。
第三，国家对城市化的调节。苏联主要运用计划手段来调节城市化，由此，可把苏联城市化的模式归结为“计划主导型城市化模式”。
首先，通过建新城市，重新分布企业和人口，实行均衡配置生产力的方针。20世纪60年代中期，国家计委生产力研究委员会和苏联国家建委民用建筑局以及各加盟共和国的国家计委共同编制了建设500个在经济上有前途的可以配置工业企业的中小城市计划。列入这一计划的城市都有劳动资源、建设用地、水资源和发达的交通联系。据库采夫对苏联新城市的研究结果，苏联的新城市建设起步于20世纪30年代的工业化时期，1926～1939年出现了482座新城市与352座城市型村镇。即使在卫国战争期间，苏联也建了70座新城市，主要是为了安排从西部地区疏散到乌拉尔与西伯利亚的工业企业。战后，苏联每年大约兴建25座城市（个别年份达到35～40座）。第二次世界大战后头十年城市人口每年增加200万，1959年以后每年增加320万～330万人，从70年代开始每年增加350万人（20世纪80年代，与其他几个国家相比，苏联10万人以上的城市为272座，而日本仅为169座，美国155座，印度151座）。
据苏联学者统计，1917～1982年，苏联共建设了1238座新城市，平均每年20座。其中10万人口以上的大城市数已跃居世界之首。在1975年以前，建成的新城市就达960座，其中有625座建于老居民点，有335座建于空地。而大部分新城市建立在俄罗斯联邦（488座）和乌克兰（191座）。
苏联学者库采夫在《新城市社会学》一书第一章中较为详细地阐述了苏联新城市的形成与发展。他认为，建设一座具有一定物质技术基础、社会基础设施、一定数量的固定人口的城市，需要15～20年时间。新城市的形成要经历大致四个阶段，即建立企业——项目投产——工程竣工——城市形成。苏联的新城市分为三种类型：卫星城、组群式人口分布体系中的新城市；在开发无人居住区建立“点式”居民点。新城市的人口规模分为巨大城市——25万人以上，大城市——10～25万人，中等城市——5～10万人，小城市——5万人以下。
其次，苏联利用城市规划和国民经济计划调节城市化过程。在苏联，城市被看成比企业更高一级部门和地区系统以及组成因素而纳入国家计划体系之中，城市规划不再被看成是建筑规划和设计部门的事，而是国家调节城市化过程的一个重要方面。苏联利用城市规划调节城市化过程的基本思路是：注重考虑城市的双重性特征，即城市既是相对独立的整体，又是国民经济的一个局部。它的双重性特征决定了它具有双重职能：外部职能——城市在国家和区域的社会分工中应发挥文化生活服务等综合作用；内部职能——城市作为一个有机的整体应保证内部结构的平衡性和整体性。城市的双重职能又决定了城市发展的双重性原则：城市发展的综合性原则，即城市要与上级主管部门和区域管理组织协调一致，还要与整个国民经济发展相互协调一致；城市发展的整体性原则，即城市作为一个整体，其各类设施要能够充分满足城市企业生产和城市居民生活的需要。
根据上述基本思路，苏联建立了完备的城市规划体系，其中主要包括：城市总体规则，城市经济与社会发展规划，城市区域规划。
城市总体规划——是城市建设的主要文件，从宏观上解决城市国民经济结构的发展与平衡，确定与提高城市居民居住舒适程度有关的建筑计划任务。对负责施工的建筑单位来说，总体规划就是指令性计划，是各种项目设计的基础，城市总体规划可按25～30年远景期拟定，但首批工程期不得少于5年。
城市经济与社会发展规划——主要包括：20年科技进步综合纲要（按5年计划划分）；10年经济和社会发展的基本方针（按两个五年计划划分）；5年计划；年度计划。城市经济与社会发展规划的任务在于确定城市国民经济与社会生活诸方面的具体发展比例。在有关的部和部门规划草案的基础上，确定规划期内发展的城市建设项目，对规划草案提出建议。确定在规划期内发展服务性部门的具体方针和规模，确保城市建设和服务部门协调发展和各种资源的合理使用。
