河、狄地区回族门宦众多，回民军所属不一，抚议没有宁夏回民军那么统一，时和时反。由于力量不集中，行动不一致，战果亦有限。1963年10月，河州回民军攻人狄道州城，但并未据城，恩麟则以“旋即收复”入奏。后回民军又攻河州、皋兰、金县各地，击败清军游击邹占先部。1864年11月，“河州被围已逾十月之久”，城内粮弹尽绝，30日被回民军攻克。城内“文武官员俱经回目马占鳌等护送出城”①。西宁马桂源等与官府议和，青海办事大臣玉通“亲往各庄逐一履勘”，“首倡捐输，令各汉民散团归农，期于释怨息争，永不滋事”②，并保举马桂源为循化厅同知。玉通希望用抚局的政策将部分政权交给回民军，官府可免遭回民军攻击而保持某种程度的统治。这一政策当然是受到回民军欢迎的。但回民军与官府究竟如何划分权限，显然在议抚中并没有明确。这时官府还控制着西宁府和其他许多地方的政权。回民军反清的目标远未实现，因而，回民军于同治三年（1864年）秋后再次攻西宁府城等处。清廷责问：“西宁回匪前据玉通奏业已投诚，并亲赴各处寺院村庄解散乡勇，何以此次青海盟长王公及塔尔寺阿家呼图克图复纷纷向都兴阿军营呈称回匪围困西宁府城，恳请发兵拯救？可见回逆……反覆无常，玉通所奏投诚各情全不足恃……现在该逆勾通巴燕戎格厅撤回等肆意焚抢，猖獗已极。”③清廷指示远在四川的骆秉章拨兵攻西宁回民军，显然是画饼充饥，毫无结果。
总的来看，清政府在这一阶段对西北回民起义的基本措施是，严防陕西回民军东返，清军雷正绾、曹克忠、陶茂林等部主力尾随陕西回民军至陇东地区。对甘肃回民军以招抚为主，辅以武装镇压。其中河州回民军比较分散，西宁、肃州地处偏远，清军鞭长莫及，不是官府急于解决的对象。兼以玉通、恩麟均为满洲贵族官员，清廷对他们的要求十分宽大，只期望他们能维持局面。宁夏回民军声势浩大，陇东又有陕西回民军与当地回民军联合之势，这里是官府注意的主要对象。宁夏回民军攻占宁夏府城、灵州城、固原后，恩麟和庆昀所主持的抚局政策已破产。清廷大为恼火：
宁夏府城内回民与城外贼匪勾结，内外交讧，于十月二十四日失陷，灵州城亦于次日相继失守。该回逆等好乱性成，非痛加剿洗不足以净根株。此股贼首系陕西投贼之武进士王锡爵，经官军击败窜匿灵州之金积堡，勾串叠次伪为投诚之马化漋，率其党与两日之内顿陷州、郡两城，实堪痛恨。前据恩麟奏马化漋在署臬司杨炳锃行营投诚，此后又复鼓众煽乱连陷二城，可见恩麟前次办理草率，难保非迁就了事，粉饰入奏。①
由于回民军议抚后往往又起而反清，清政府对抚策意见并不一致，屡有人指责抚策：
有人奏护理陕甘总督甘肃布政使恩麟办事颟顸，不学无术，当陕西回变初起，该护督并不于接壤要隘严密巡防，以致该逆匪声息相通，潜往助逆，焚掠之后满载回甘，如入无人之境；河州、狄道回变继起，百姓赴省请兵，该护督闭署不问，迨贼氛逼近省垣，惟于衙署内添兵环守，不许难民入城，而于回民出入城门不敢过问；该护督见逆焰鸱张，遂借招抚为补苴之计，乃王阿浑甫畀顶带，而固原、盐茶相继失守，其为诈降内溃情弊显然，恩麟竟以另股贼匪含混入奏；民人王福等集众联团，意图报愤除害，该护督辄坐以谋叛大逆，斩首四人，又逼令绅士裁撤团练，使招募之勇、训练之功废于一旦……且逼令难民改装随教，号日“新回”，以致回逆愈抚愈横，省南省北一带蜂屯蚁聚，滋蔓难图，皆由舍剿议抚，贻误大局。①
清廷也承认：“恩麟护理督篆已逾一年，而回氛日甚一日，甘肃全省几有糜烂之势，若非该护督惟怯无能，养痈成患，何至贼势猖獗若此？”②
“抚”与“剿”的争论，只是统治者采取何种手段维护其统治的不同意见，既不代表回族的利益，也不代表汉族和藏族（如青海地区）的利益。这类似于统治集团内“鹰派”和“鸽派”之争。清政府先则挑拨民族矛盾，企图利用这种矛盾维护其统治；继则见团练不足恃，又打算放弃团练来平息回族的反抗。这显然是玩弄政治手腕，以牺牲回汉百姓保全自己的政策。他们认为“剿”更有利时，就利用团练打击回民军；认为“抚”更有利时，就解散乃至打击团练。其核心只有一个，就是继续对回汉各族实行统治。这里突出地表现出民族矛盾是民族压迫政策的产物。所以，在这种反动统治下，无论回族的反清斗争，还是团练变“匪”（著名者如董福祥、扈彰、高万益等），都是正义的③，都是对官府压迫政策的反抗。只有推翻这一旧的统治，民族矛盾才能真正得到解决。
不过，官府之议抚确实反映了它的虚弱和回民军的优势。回民军之议抚对解决团练问题起了很大的作用，而所谓回民军“屡抚屡叛”则表现了回民军并不仅仅以解决团练为目的。团练解散之后，反清的阻力大减，回民军可以集中力量打击官府。所以有官员说回民军“令官谕汉民散去团练，始肯就抚。昏聩不察，散团媚之，旋即叛背肆杀”④。议抚活动促进了回民军反清斗争的发展。因此，回民军之议抚与官府的招抚是完全不同的，它们是这一活动中的两个对立的方面，是双方斗争的另一种形式。这个问题我们在下一章作详细讨论。我们甚至可以这样说，武装反清和抚局是西北回族反清运动发展的两种形式。
三、力量关系的变化
西北回族自1862年举旗反清，经三年多时间的斗争，逐渐取得了政治军事优势地位。其中，陕西回民军因为其起事和活动与太平军、捻军存在一定联系，首先遭到官府的大力围攻。对西北的问题，清政府最为重视陕西，先后派胜保、多隆阿等大批部队入陕，并利用陕西团练组织，终于将陕西回民军西驱甘肃。陕西回民入甘肃后，主力活动于平凉、固原一带，与穆生花为首的陇东平固回民军联为一体。但陕西回民军这时期的首要目标是重返关中，而清廷认为陕西已经肃清，决不容回民军再入关中。雷正绾、陶茂林、曹克忠三部清军主力正是尾追陕西回民军而人甘，其首要任务亦为打击和监视陕西回民军。这就决定了陕西回民军与官府的矛盾较甘肃回民军更为尖锐。他们虽然有时也与清军议和，但终因安插非其故地而未有结果。1864年8月，清军攻克平凉，陕西回民军将“盐、固两城均于（清军）克复平凉后献城就抚”。清廷“上谕盐固回逆就抚，本日已明降谕旨准于投诚免罪，并派张集馨前赴甘省查办”①。陕西巡抚刘蓉立即上折反对。他认为“协从可抚，渠魁不可抚；良懦可抚，凶暴不可抚。陕省西、同等属回民多半椎埋恶少，向来带刀游荡，睚眦杀人，与汉民积怨深仇已非一日。元年四月，乘发逆入境，大荔逆首于阿浑、邹阿浑、任老五等，竖立‘灭汉兴回’旗帜，以寻仇报复为名，大肆焚杀”。并称孙玉宝、任老五等现在“各拥众或千人或二三千人不等，麕聚于固原城外，类皆锋镝之余，骁悍善战。前此攻陷各县村堡，搜掠金银甚多，既强且富……至于乞抚，乃该逆缓兵惯技……今降众数万，皆系乱民，何者为良何者为莠，无从而分；且屡降屡叛，何者为真何者为诈，无从而辨。即或捆献头人，呈缴军械马匹，而此数万逆众令其各归原籍，与汉民共井同村，欲其相安无事，势必不能”。刘蓉还列举陕西回军中的云南、山东、河南回民，指出“足见平素声息相通，蓄谋已久。新疆倡乱，难保非内地勾通……由此而论，不独陕回难于议抚，即甘回亦未见真降”①。9月，回民军又占据固原州城，清廷称“陕逆孙义宝、赫明堂等盘踞州城……如该匪犬羊性成，负固不服，万无勉强招抚之理”。负责办理此事的张集馨说：“恭读谕旨，似不专在主抚。”②雷正绾则说：“陕省剥肤之害，近悬眉睫，正不在跳梁之甘回，而在漏网之陕回。盖凤、陇、汧、麟之逆，失巢铤险，潜窜入甘者……伏莽游魂，煽乱纠结，正未尝一日忘故土也。”③从中可以看出，清廷对陕西回民军与甘肃回民军的政策是有差别的，陕西回民军活动的地区很难形成抚局，因此，当地回民往往因求抚而与陕西回民军发生矛盾。1865年春，清军攻萧河城，“本地回民乘官兵进攻之际，杀毙陕回数百名，呈缴骡马器械出降者三十余名。雷正绾于二月初二日克复固原城池亦颇得甘回张宝龙等之力，首逆孙义宝自杀家眷，弃城西走”④。但陕西回民军与甘肃回民军的联合与合作是主要方面。陕西回民军入甘，有力地增强了甘肃回族反清的力量，而且陕西回民军往往飘忽流动，吸引和牵制清军，从而减轻了清军对甘肃回民军的压力。特别是当甘肃回民军与官府议抚时，必须有足够的压力迫使官府满足回民军的条件。这除了本地回民军对官府的直接打击之外，其他地区的反清活动也是促成抚局的重要因素。在抚局时期，陕西回民军的继续斗争又是维持抚局的一个条件，它使清军无法集中兵力。所以，陕西回民军在甘肃的活动是影响当时政治形势的一个活跃因素，他们与甘肃各地回民军的关系有许多微妙之处。
官府对甘肃回民军采取剿抚兼施的镇压方针，有时以抚为主。本来官府认为甘肃的问题较陕西回民军简单。甘肃汉族团练势力不大，回汉矛盾较陕西缓和，且回民军就在本地，抚后无安插之难。但实际上，甘肃各地回民军运用议抚不断扩大斗争，特别是宁夏回民军攻克府城后，声势浩大，东击盐池、定边，西攻中卫，北至内蒙古，引起清廷恐慌。清廷指出：
甘肃自回匪起事后，地方官狃于议抚，遂至贼氛日炽，到处曼延。若非威望素著之大臣统兵进剿，大张挞伐，不足以扫群丑而靖边陲。本日已明降谕旨，命多隆阿督办陕甘军务矣。该大臣务当统筹兼顾，俾陕甘两省迅就肃清，用副为任。讷钦所部各军并陕甘带兵各员，均归多隆阿节制，以一事权。①
