三、扶贫救济
1981年我国政府开始进行扶贫工作，1994年，国务院实施《国家八七扶贫攻坚计划（1994～2000年）》要求力争用7年左右的时间基本解决农村贫困人口的温饱问题。1997年国务院办公厅印发了《扶贫基金管理办法》。根据《中国农村扶贫开发纲要》、[http：//www.gov.cn/zwhd/ft2/20061117/content_447141.htm。]《中国的农村扶贫开发白皮书》[http：//www.cpad.gov.cn/data/2006/0303/article_231.htm。]、《农村扶贫开发概要》[http：//www.cpad.gov.cn/data/2006/1120/article_331600.htm。]、《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）中期评估政策报告》[http：//www.cpad.gov.cn/data/2006/1120/article_331603.htm。]，我国扶贫制度的基本内容包括：
（一）1978～2000年，中国的扶贫开发
1978年我国开始了农村经营制度的改革，并采取了农产品价格逐步放开、发展乡镇企业等多项措施，极大地激发了农民的劳动热情、解放了农村生产力、提高了土地产出率。这为解决农村的贫困问题打开了出路。为进一步加大扶贫力度，中国政府自1986年起采取了一系列重大措施：成立专门扶贫工作机构，安排专项资金，制定专门的优惠政策，确定了开发式扶贫方针。自此，中国政府在全国范围内开展了有计划、有组织和大规模的开发式扶贫，中国的扶贫工作进入了一个新的历史时期。[据统计，中国贫困地区1985年中国农村人均纯收入200元（相当于当时全国农村人均纯收入水平的50%）以下的贫困人口有1.25亿，占当时农村总人口的14.8%，其中近4000万人的年均纯收入不足50元，占农村人口总数的4.4%。这些贫困人口居住较为集中，大部分分布在18个集中连片的贫困地区。这些地区是：东部的沂蒙山区，闽西南、闽东北地区，中部的努鲁尔虎山区、太行山区、吕梁山区、秦岭大巴山区、武陵山区、大别山区、井岗山区和赣南地区，西部定西干旱山区、西海固地区……由于这些地区多数位于经济发展相对落后的中部和西部的山区，相当一批是革命老区、少数民族地区和边远地区，因而人们将贫困人口聚居的地区习惯上称为“老、少、边、穷”地区。]以1994年《国家八七扶贫攻坚计划》的公布实施为标志，中国的扶贫开发进入了攻坚阶段。该计划明确提出，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间，基本解决农村贫困人口的温饱问题。这是新中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。
1.制定符合国情的贫困标准。[中国贫困标准的计算方法。（1）综合国际和国内最低限度的营养标准，中国采用2100大卡热量作为农村人口贫困的必须营养标准。（2）用最低收入农户的食品消费清单和食品价格确定达到人体最低营养标准所需的最低食物支出，作为食物贫困线。（3）假设靠牺牲基本食物需求获得的非食品需求是维持生存和正常活动必不可少的，也是最少的。并根据回归方法计算出收入正好等于食品贫困线的人口的非食物支出（包括最低的衣着、住房、燃料、交通等必需的非食品支出费用），作为非食品贫困线。（4）用食品贫困线（约占60％）与非食品贫困线（40％）相加得到贫困人口的扶持标准。]
2.确定国家重点扶持贫困县。1986年中央政府第一次确定了国定贫困县标准：以县为单位，1985年年人均纯收入低于150元的县和年人均纯收入低于200元的少数民族自治县；对民主革命时期作出过重大贡献，在海内外有较大影响的老区县给予重点照顾，放宽到年人均纯收入300元。1994年制定《国家八七扶贫攻坚计划》时，中央政府重新调整了国定贫困县的标准。具体标准是，以县为单位，凡是1992年年人均纯收入低于400元的县全部纳入国定贫困县扶持范围；凡是1992年年人均纯收入高于700元的原国定贫困县，一律退出国家扶持范围（根据当时的典型测算，凡是超过700元的县，90％以上的贫困人口基本上解决了温饱问题）。
3.扶贫重点向中西部贫困地区倾斜。为了加强对各类扶贫资金的管理，提高使用效益，国务院制定了《国家扶贫资金管理办法》，对各类扶贫资金的扶持对象、条件等作了明确规定，强调各类扶贫资金要根据扶贫攻坚的总体目标和要求配套使用、形成合力、发挥整体效益。同时，各级扶贫工作专门机构加强对扶贫资金管理使用的检查、监督。审计部门对扶贫资金的使用情况严格审计，发现问题及时查处。
4.制定支持贫困地区、贫困农户发展的优惠政策。
5.加强贫困地区农村基层组织建设。
在扶贫开发的过程中，中国政府坚持以经济建设为中心，发展贫困地区的生产力，走开发式扶贫的道路，通过多种方式和途径，采取综合配套措施，帮助农村贫困人口脱贫。
（1）坚持开发式扶贫，扶贫到户。
（2）重视科技教育扶贫。1996年提出《1996～2000年全国科技扶贫规划纲要》，1995年以来，国家教委和财政部联合组织实施了“国家贫困地区义务教育工程”，投入资金超过100亿元，帮助贫困地区普及九年义务教育。中国政府动员大专院校、科研院所在贫困地区积极推广农业先进实用技术，组织科技人员到贫困地区挂职任教，组织科研单位到贫困乡、村宣传普及农业技术。动员和组织社会各界参与扶贫。同时，包括中央国家机关、企事业单位、民主党派及人民团体等社会各界参与扶贫开发的部门、单位不断增多，规模不断扩大。各帮扶部门和单位都有特定的帮扶对象和明确的任务。此外，各社会组织、民间团体和私营企业也积极开展“希望工程”、“光彩事业”、“文化扶贫”、“幸福工程”、“春蕾计划”、“青年志愿者支教扶贫接力计划”、“贫困农户自立工程”等多种形式的扶贫活动。
（3）开展东西部协作扶贫。
（4）输出贫困地区劳动力。世界银行与中国政府在扶贫方面的合作最早、投入规模最大。[中国世界银行扶贫贷款援助项目：（1）中国西南世界银行贷款项目。该项目于1995年7月开始在云南、贵州、广西3省、区最贫困的35个国家重点扶持的贫困县实施。项目总投资42.3亿元，其中利用世界银行贷款2.475亿美元，国内相应的配套资金为21.8亿元。项目建设内容包括：大农业、基础设施建设、二三产业开发、劳务输出、教育、卫生、机构建设和贫困监测8个方面。项目建成后将使项目区350万贫困人口稳定解决温饱问题。该项目是我国第一个跨省区、跨行业、综合性的扶贫项目，也是迄今为止利用外资规模最大的扶贫项目，目前项目进展顺利，已进入收尾阶段。（2）中国秦巴山区扶贫世界银行贷款项目。该项目于1997年正式在四川、陕西、宁夏三省、区最为贫困的26个国家重点扶持贫困县实施。项目总投入29.88亿元，其中利用世界银行贷款1.8亿美元。项目建设内容在西南项目的基础上增加了小额信贷试验项目。项目建成后将稳定解决秦巴山区230万贫困人口的温饱问题。（3）中国西部扶贫世界银行贷款项目。该项目在内蒙古、甘肃、青海三省区最为贫困的20多个国家重点扶持贫困县实施，项目建成后将使超过200万的贫困人口稳定解决温饱问题。]此外，一些国家、国际组织和非政府组织也与中国在扶贫领域开展了广泛的合作。联合国开发计划署在中国开展了一些扶贫开发项目和研究项目。
（二）2001～2010年，中国的农村扶贫开发
随着“八七计划”的如期实现，中国农村贫困人口的温饱问题基本得到解决。中国政府正确估计了在我国进入了全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化建设新阶段的背景下，农村的贫困状况和扶贫开发工作的新任务，在2001年5月及时召开中央扶贫开发工作会议，制定并颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》（以下简称《纲要》）。这是继“八七计划”之后又一个指导全国扶贫开发的纲领性文件，对21世纪初的扶贫战略作出了全面描述，明确提出了今后十年扶贫开发的奋斗目标、基本方针、对象和重点以及主要政策措施。以此为标志，中国的扶贫开发工作进入了一个新阶段。
1.新阶段扶贫开发的主要政策措施。（1）切实加强对国家扶贫开发工作重点县的领导和管理。国务院扶贫办制定了《国家扶贫开发工作重点县管理办法》。（2）继续把发展种养业和改善贫困地区的基本生产生活条件作为扶贫开发的重点。为了作好重点县的各项工作，国务院扶贫办与中央组织部、财政部联合制定了《“十五”期间全国贫困地区扶贫开发干部培训规划》，每年对大约2000名贫困地区的各级领导干部进行培训，以不断提高他们的政治业务素质和组织领导水平，保证新世纪扶贫开发工作的顺利进行。（3）继续稳步推进自愿移民搬迁。2006年5月17日国务院发布了《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》。（4）密切结合西部大开发，促进贫困地区发展。（5）继续开展社会扶贫工作。（6）发展扶贫开发领域的国际交流与合作。（7）切实落实扶贫工作责任制。
2.新阶段扶贫开发的奋斗目标和主要任务。《纲要》明确指出：“我国2001～2010年扶贫开发总的奋斗目标是：尽快解决极少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区社会、经济、文化的落后状态，为达到小康水平创造条件。”这个目标是在实现“八七计划”目标的基础上提出的，充分考虑了贫困地区的实际情况，是实事求是的，也是必须经过努力才能实现的。
根据这个目标，今后十年扶贫开发的主要任务有三项：一是帮助目前尚未解决温饱问题的贫困人口尽快解决温饱；二是帮助初步解决温饱问题的贫困人口进一步改善生产生活条件，巩固温饱成果，提高生活质量和综合素质；三是加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区社会、经济、文化的落后状态，为达到小康创造条件。
3.新阶段扶贫开发工作的对象和重点。《纲要》要求，把贫困地区尚未解决温饱问题的贫困人口作为扶贫开发的首要对象；同时，继续帮助初步解决温饱问题的贫困人口增加收入，进一步改善生产生活条件，巩固扶贫成果。根据目前中国农村贫困人口的分布状况和特点，国家扶持的重点将放在贫困人口相对集中的中西部的少数民族地区、革命老区、边疆地区和一些特困地区。根据集中连片的原则，在中西部的上述四类地区内，综合考虑全县农民的收入水平、贫困人口数量、基本生产生活条件等因素，确定了592个国家扶贫开发工作重点县，中央予以重点支持。[新时期592个国家扶贫开发工作重点县名单，http：//www.cpad.gov.cn/data/2006/1119/article_331579.htm。]这592个县全部集中在中西部的21个省（区市），全部是少数民族地区、革命老区、边境地区和特困地区，其中老、少、边县的比例分别为17%、45%、7.3%。重点县覆盖的贫困人口（625元）占全国的54%，低收入人口（865元）占57%。
中央扶贫资金主要用于扶贫开发工作重点县、用于重点县的贫困乡村，同时对中西部上述四类贫困地区的其他县的贫困乡村也给予适当支持。考虑到东部省份经济发展总体水平相对比较高，东部省份的一些比较贫困的地区主要由省里自己进行扶贫开发。
（三）特殊群体的扶贫开发
1.少数民族和民族地区扶贫开发。“八七计划”期间，全国348个少数民族地区县和非民族地区少数民族自治县中有257个被列为国家重点扶持贫困县。中国政府十分重视少数民族贫困地区的扶贫开发工作，在政策、措施方面给予重点倾斜和特殊照顾。在核定国家重点扶持贫困县时，对民族县给予特殊照顾、提高标准、扩大扶持范围。在安排中央扶贫资金时，重点向少数民族地区倾斜。
