在公共产品的两个基本特征即非竞争性和非排他性中，非竞争性是公共产品的基本属性，而且，非竞争性是由公共产品自身的因素决定的，而非排他性则是由外生因素决定的。此外，非竞争性的存在使得限制消费和使用成为一种不合理的行为。同时完全满足上述基本特性的物品称为纯公共产品，即指面向全体社会成员共同提供且在消费或使用上不具有竞争性、受益上不具有排他性的物品或服务；与此相对应的是纯私人产品，指那种只向为其付款的个人或厂商提供的，且在消费上具有竞争性，很容易将未付款者排除在受益范围外，并且其消费不会带来外部效应的物品或服务。可见，纯公共产品和纯私人产品都是极端抽象的经济学假设概念，可看做一个闭区间的两个极点，从实践中难以找到完全同时满足非竞争性和非排他性两个条件的物品，就是作为最典型的公共产品例子的国防，它最终都具有竞争性。考虑到计划生育、限制移民等现象则还有排他性，具有完全的竞争性和排他性的纯私人产品虽然不少，但两者之间存在着大量既有公共产品特性、又有私人产品特点的混合产品或广义的准公共产品(狭义的准公共产品是指具有利益外溢性特征的产品，如教育)。
市场失灵体现在公共产品的供给与需求上，主要是因为公共产品的社会成本或收益与某一消费这一公共产品的私人成本或收益并不完全一致，它们之间产生了偏离。普通市场可以很好地处理私人产品，但不能很好地处理公共产品。公共产品可以看做是人们选择不排他或部分排他的产品。由于无法经济地实行排他，公共产品会发生一系列的问题，甚至发生悲剧，比如公地悲剧，公共产品的供给不足，集体行动的困难等；而在技术上可以实行排他的场合，基于使用效率或伦理规范的考虑，不能实行排他，或完全排他，这样也会产生制度安排的困境。事实上，人们很早就注意到了公共利益的困境。在大卫·休谟那里，就已经指出了公共草地利益的困境。亚当·斯密虽然极力主张自由放任，但也认为，由于人性中的弱点，人们往往不能将人类最深远、最根本的利益放在重要的位置，而更多关心的是个人的、眼前的利益，于是在关系到人类最基本的共同需要的地方，市场反而不是一个有效的方法。对公共资源由于非排他而导致的这一类型的困境的分析以加勒特·哈丁(Garnett Hardin)1968年发表在《科学》杂志上的文章“公地悲剧”作为象征。虽然哈丁之后的许多经济学家对公地的悲剧进行了更深入的分析，但对公共资源出现的困境往往用“公地悲剧”来概括。
哈丁认为，作为理性人，每一个牧人都期望他的收益最大化。他所考虑的是对他本人来说，增加一头牲畜会带来多大的效用。增加一头放牧的牲畜后，会有积极的影响和消极的影响。积极的影响是牧群总量增加了，消极的影响是，额外的放牧可能导致每一头牲畜的食料的减少，使每一头牲畜带来的收益减少。但是，积极的影响是由那个增加放牧的人完全获得的，而消极的影响却是由全体放牧者分担，个人得到了额外的全部收益，为此承担的只是总成本的一部分。因而，理性的个人会得出这样的结论：对于他来说，使他的牧群多增加一头牲畜是个明智的选择。但是，如果所有的人都是理性的，那么，每个人都能得出同样的结论。“所以悲剧就发生了。每一个人都陷人到一个促使他无限制地增加牲畜数量的机制当中，而他们所处的世界是有限的。在一个信奉公地自由的社会里，每一个追逐个人利益的人的行为最终会使全体走向毁灭。公地自由会毁掉一切”。
(三)信息不对称
不对称信息是指在竞争的市场中，消费者和生产者作为交易的双方，对其交易对象信息的了解是不完全和不对称的。当市场所有的信息没有被消费者和生产者了解时，资源的配置不一定是最有效的，同时，因为不对称信息的存在，消费者或生产者所作出的选择也不一定是最优的。价格作为信息的载体在协调生产及传递信息方面发挥了重要的作用，然而当信息本身作为一种稀缺的商品时，市场机制就不能解决，或者说不能很好地解决信息的正确传递问题了。信息作为一种特殊商品，信息市场有很大的局限性，是不完全的市场。因此，在市场具有不完全信息时，对企业来说，名誉作为一种具有无形价值的保证形式，对企业的生产和销售具有非常重要的意义；同时，名声和信誉也在时刻激励着企业提供优质的产品。
虽然古典经济理论认为信息在一定程度上具有公共物品的特征，但是由于信息生成的环境、方式的复杂性，导致了信息特征的多重性。信息按其获取是否支付成本为标志可分为公共信息、私有信息和半公共信息。公共信息是由公共产品生成的信息，它的获取一般无需支付成本或只支付少许成本。比如国土面积、人口总计、GDP总值、进出口总额等等。私有信息是由非公共产品生成的信息，比如个人收入、家庭存款、婚姻与健康智商与能力。私有信息是私人占有，一般不予披露，难以获取。公共信息由公共产品生成，具有公众性。私有信息和半公共信息由非公共产品生成，具有私有性，隐藏在占有者之内，作为一种私有财富创造个人收益。
现代市场经济中社会化大生产的分工和专业化，是不对称信息存在的基本前提。根据盛洪(1992年)的研究，“专业化就是一个人或组织减少其生产活动中的不同职能的操作种类，或者说将生产活动集中于较少的不同职能的操作上。分工就是两个或两个以上的个人或组织将原来由一个人或一个组织的生产活动中所包含的不同职能的协作分开进行”。可见，尽管分工与专业化是社会化大生产和现代经济运行的基石，但也使现实的经济偏离了完全竞争与完全信息的理想模式。
在不对称信息存在的前提下，经济活动者在最大限度地增进自身效用时所作出的不利于他人的行动被称为“道德风险”(moral hazard，或译为道德障碍、败德行为)。“道德风险”是不完全性合同的一种特殊形式，它引起从事经济合同的当事人与他人的效用发生冲突。不完全合同可以产生各种低效率，即使信誉在维持合同方面能起一定作用。“道德风险”有时被称为“隐蔽行为”或“隐蔽信息”问题，因为经济活动者的行为不能被他人准确观察到。同时，经济活动者对信息的了解也可能是不全面的，即使这样，经济活动者根据已有信息所采取的活动也不易被他人准确地观察到。如投保人的经济行为和医生的诊断行为。
当存在“道德风险”时，市场如何作出反应以缓解(或增强)这一问题呢？当经济活动者要避免风险时，合同总是要求当事人之间的某种风险分担办法。因此，经济行为者总是承担比他们愿意承担的更多的风险。如果他们能从第三方买到更多的保险，则“道德风险”问题就会加剧，从而使合同的效率损失。这就要求合同的订立具有排他性，对保险中的索赔目标也只能作出一种选择。
第二节 政府失灵
在现代市场经济条件下，政府干预经济生活是为了弥补市场缺陷，纠正市场失灵。但是就像市场机制不是万能的一样，政府干预亦非完美无缺，同样存在着局限性，即会出现政府失灵或失败。因此，为了保障社会主义市场经济的顺利运行，必须充分认识和研究政府行为的限度和局限性问题，并采取有力措施限制其发生的范围和减轻其负面作用，从而增强政府干预的合理性、适度性和有效性，实现经济的稳定增长和均衡发展。
一、引起政府失灵的表现及原因
如同市场缺陷及市场失灵有不同的类型及成因一样，政府失灵也有不同的表现、类型及其成因，这是政府失灵理论所要探讨的最基本的问题。政府失灵有种种表现，可以归纳为公共决策失误、官僚机构提供公共物品的低效和浪费、内部性与政府扩张、寻租及腐败等基本类型。
1.公共政策失效
政府对经济生活干预的基本手段是制定和实施公共政策，以政策、法规及行政手段来弥补市场的缺陷，纠正市场的失灵。公共决策则是国家或政府部门为公共物品的生产与供应，为干预社会经济的运行而作出的决策。公共政策是一个更复杂的过程，由于存在着种种困难、障碍和制约因素，使得政府难以制定并执行好的合理的公共政策，导致公共政策失效。公共决策失误或政策失效的主要原因来自于公共过程本身的复杂性和困难以及现有公共决策体制和方式的缺陷，具体来说，体现在四个方面。
首先，社会实际并不存在作为政府公共政策追求目标的所谓公共利益。将个人偏好或利益加总为集体偏好或利益是存在内在困难的。从一定的社会状况下的个人选择顺序中推导出符合某些理性条件的社会选择顺序，一般是办不到的。简单加法不足以在个人偏好中排出一个一致的共同次序，这些个人偏好本身也是根据不同的标准而分类的。在公共决策中，实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程。
其次，是现有的各种公共决策体制及方式(投票规则)的缺陷。以多数原则为基础的民主制是现代国家所采用的一种通用的决策体制，它较之于独裁制或专制体制，是一种巨大的进步和更合理的决策体制。但是，这种民主体制是很不完善的，甚至可以说是相当不民主的。无论是直接民主制，还是间接(代议)民主制都有其内在缺陷：前者中固有的问题有周期循环或投票悖论和偏好显示是否真实等问题；后者中固有的问题主要是被选出的代表由于“经济人”特性而追求自身利益的最大化，而不是选民或公共利益的最大化；而选民却难以对其实施有效的监督。现有的投票规则或表决方式(如一致通过、过半数、相当多数、绝对多数、三分之二多数)也远非是完善的。例如，多数原则不可能是完全民主的，它将出现多数人对少数人的强制；一致同意原则的决策成本太高，且容易贻误时机；即使按照多数原则做出的决策也未必反映大多数人的偏好。因此，迄今为止，没有一种投票制度能以令人满意的方式沟通个人与集体，因而十全十美的民主政治是不存在的。
再次，信息的不完全、公共决策议程的偏差、投票人的“近视效应”、沉积成本、先例等对合理决策的制约。例如，决策信息的获取总是需要成本的，选民和政治家所拥有的信息都是有限的，因而许多公共政策实际是在信息不完全的情况下做出的，这就很容易导致决策失误。又如，政治家和选民的“近视效应”也是导致公共决策失误的一个原因。由于政策效果的复杂性，大多数选民难以预测其对未来的影响，因而着眼于近期的影响，考虑目前利益，而政治家或官员由于受选举周期或任期的影响，因而他们的时间贴现率要高于社会时间贴现率，其结果通常是在政治家或官员的短期行为和长远利益之间产生明显的脱节。为了显示政绩，谋求连任或晋升，他们就会迎合选民的短见，制定一些从长远看弊大于利的政策。这种现象被称为“政治过程中固有的近视”。
最后是政策执行上的障碍。政策的有效执行依赖于各种因素或条件。理想化的政策、执行机构、目标团体和环境是政策执行过程中所牵涉到的重大因素。具体地说，政策的形成、类型、范围及受支持的程度，社会对政策的执行机构和人员、主管领导的方式和技巧，执行的能力与信心；目标团体的组织或制度化程度，接受领导的情形以及先前的政策经验；社会的政治、经济、文化环境的不同等等，这些都是影响政策执行成败所需考虑和认定的因素。这些因素中的任一方面或它们之间的配合出问题，都可能招致政策的失效。例如，在政策执行博弈中，由于中央与地方利益差别，地方政府有可能与中央政府讨价还价，力求从中央获得更多的利益，并导致“上有政策，下有对策”现象的发生。
2.公共物品供给的低效率
政策失效的这一表现也可以说成是官僚机构的低效和浪费。公共组织尤其是政府机构为了弥补市场缺陷、纠正市场失灵，将履行公共物品提供者的职能，即直接提供市场可能供给不足的公共物品，并履行市场秩序维护者外在效应消除者等角色，管制自然垄断、外在效应、信息不对称等等。然而，由于公共机构尤其是政府机构的本性以及公共物品供求关系的特点，使得它们提供公共物品也难以做到高效，尤其是产生提供过剩公共物品和成本增加现象。
导致公共机构提供公共物品低效率尤其是官僚机构低效率的主要原因有四点：
第一，公共物品的评估或评价上的困难。官僚机构提供公共物品所追求的是社会效益，而非经济效益，社会效益的衡量缺乏准确的标准和可行的估算方法及技术；同时要合理确定社会对某一类公共物品需求的数量，提供公共物品的政府机构的规模以及对这些机构绩效的评估是困难的，甚至是不可能的。可以说，并没有一个公式能够说明政府活动的产出的必要和最小的限度。
