建立和完善粮食储备体系是政府利用储备粮吞吐，加强粮食市场调控，保持粮食供求总量平衡和价格稳定的重要经济手段。根据《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》(国发〔2004〕17号)，按照中央和省级政府粮食事权划分：
管好地方粮食储备是完善粮食省长负责制的责任之一。为了落实好国家粮改政策，依法管理好地方粮食储备，充分发挥储备粮食的宏观调控作用，宁夏地方粮食储备体系的完善，要从确定合理储备规模、品种和布局与地方储备粮食管理两个层面来加以研究、决策。
一、建立和完善宁夏地方粮食储备体系的意义
(一)国家地方粮食储备政策。
1993年，宁夏根据原国内贸易部《关于平价粮食周转库存转作地方储备问题的通知》(国贸综粮字〔1993〕134号)，第一次开始建立起宁夏地方粮食储备。自治区粮食局、财政厅联合下发的《关于建立我区地方粮食储备有关问题的通知》(宁粮计联发〔1993〕145号)，确定我区地方储备规模为××亿斤，品种为小麦××亿斤、大米××亿斤。1998年，《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》(国发〔1998〕15号)进一步明确：加快完善中央和地方两级粮食储备体系，建立健全储备粮管理制度，对储备粮与企业经营周转粮实行分开管理。2004年，《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》(国发〔2004〕17号)，从加强和改善粮食宏观调控，确保国家粮食安全出发，再次明确：按照中央和省级政府粮食事权划分，健全和完善中央和省级粮食储备制度和调控机制。当局部地区出现粮食供给短缺或农民“卖粮难”时，主要通过销售或收购地方储备粮等方式进行调节。同时要求：
各省级人民政府必须按照“产区保持3个月销量、销区保持6个月销量”建立地方粮食储备，没有达到国家规定规模的，要逐步完善和补充。
(二)建立地方粮食储备的法律依据。
2004年5月19日，国务院颁布了《粮食流通条例》，其中第二十六条规定：国家实行中央和地方分级粮食储备制度。粮食储备用于调节粮食供求，稳定粮食市场，以及应对重大自然灾害或者其他突发事件等情况。《条例》的施行，从法律上明确了粮食储备的目的和作用。
(三)建立宁夏粮食储备的必要性和可能性。
宁夏自20世纪80年代初期才基本实现了区内粮食供求平衡。目前按全国划分，宁夏属于产销平衡省区之一。从区内看，又分为产区：银川市、石嘴山市、吴忠市(盐池、同心县除外)、中卫市(海原县除外)，共340万人口；销区：固原市、盐池县、同心县、海原县，共240万人口。因此，完善宁夏地方粮食储备体系，采取地方储备粮食吞吐加强粮食市场调控，保持宁夏粮食市场供求总量平衡和价格稳定，对于维护宁夏粮食安全、增强政府宏观调控能力、保护农民利益、调整农业结构、实现农村经济可持续发展，具有十分重要的意义。同时，宁夏的粮食风险基金相对较宽裕，财政承受能力较强，能为合理的储备规模提供可靠的财力保证。
二、宁夏地方粮食储备的规模、品种和布局
(一)现状。
全区现有8个自治区直属储备库，于2003年12月上收成立，人、财、物由自治区粮食局(自治区粮食储备局)垂直管理。现有职工462人(2003年已分流出265人)，人均储备量××万斤以上。
信用等级。经农发行评审确认，AAA级1家、AA级1家、A级2家、BB级3家、C级1家。自1998年6月1日至2003年年末，以上8个自治区直属储备库实现了减亏，共中6家赢利2家亏损，目前“老人”“老粮”“老账”问题基本解决；银行收贷率、收息率除1家外均在100%。宁夏地方直属储备企业管理规范，信用度高，资产负债率较低，经营包袱轻、效益好，抗风险能力较强。
储备规模、品种和布局。目前宁夏区8个直属地方粮食储备库仓储设施完善，设备先进，现有效仓容111900万斤，实际库存××万斤，占我区粮食总库存的××%，品种有小麦××万斤、水稻××万斤、玉米××万斤，平均库存成本小麦××元/斤、水稻××元/斤、玉米××元/斤。目前我区储备计划规模57000万斤，是按全区570万人口，每人100斤，3个月口粮确定的。8个自治区直属储备库布局在川区大武口区、石嘴山区、平罗县、灵武市、永宁县、青铜峡市、中卫市城关区和山区的固原市原州区。另外，我区还有2个中央储备直属库，库存中央储备粮食72000万斤(含自治区直属库代储部分)。宁夏两级储备体系的构建，基本实现了储备与经营分开，明确了粮权，垂直管理的框架基本形成，为增强政府宏观调控能力奠定了物质基础。目前，我区两级储备库存粮食已占全区总库存粮食的70%以上，占用贷款已占农发行各项贷款余额的××%。
尽管我区地方粮食储备体系基本建立，但市场体系尚未形成，储备的计划性与市场的调节性对接不够；企业的经营机制不活，对财政的依赖性较大，面向市场的经营风险承受能力不强，因此加大了财政负担和贷款风险；地方储备粮食管理条例尚未出台，使地方粮食储备缺乏刚性的依法管理手段；储备库点的布局不尽合理等。
(二)合理设计宁夏地方粮食储备规模、品种和布局的依据及其影响因素。
依据首先是国发〔2004〕17号文件要求，如前所述。其次在具体设计宁夏地方粮食储备规模、品种和布局时，主要是根据自治区宏观调控需要和财政承受能力来确定。
合理的储备规模对于调控市场、稳定粮价具有重要作用。现结合宁夏实际，来分析影响地方储备规模的因素。
1.从市场供应看：我区粮食产量1998~2003年平均每年保持在××万斤(取中位数)，如果按平均商品率48%计算(小麦35%、水稻40%、玉米70%)，也就是说，每年能进入市场的商品粮约××万斤，其中，全区国有粮食购销企业每年能掌握的粮源约××万斤。随着粮食市场的全面放开，粮食经营主体多元化，国有粮食购销企业的市场份额会逐步降低。
2.从市场需求看：
①按人口计算，全区2003年年底人口580万人，农村人口380万人，城市人口200万人，按每月消费粮食农村人口45斤，3个月储备量，城市人口24斤，6个月储备量，全区储备规模为××亿斤。
②按全区产销区划分，产区的银川市、石嘴山市、吴忠市(除盐池、同心县)、中卫市(除海原县)共计人口340万人，3个月人口口粮为3.06亿斤，销区的固原市、盐池县、同心县、海原县，即山区8县人口240万人，6个月口粮为4.32亿斤，合计7.5亿斤。
③全区粮食加工龙头及骨干企业每年加工转化原粮××万斤，其中，小麦××万斤、水稻××万斤、玉米××万斤。
④退耕还林、退牧还草需增加粮食供应。我区自2000~2003年累计退耕还林(草)266万亩，累计补助粮食91600万斤，加上2003年全区封山禁牧，退牧还草460万亩，补助陈化粮食饲料3410万斤，两项合计补助的粮食占当年全区粮食总产量的15%，总库存的近××%。根据有关资料对比分析，宁夏2003年累计退耕还林(草)面积达到266万亩，因此而减少粮食产量66360万斤，同时需要增加兑付补助粮食53200万斤，这一减一增，全区粮食市场缺口就是119560万公斤，占每年全区粮食总产量的20%以上，退耕还林(草)工程对我区粮食市场构成重大影响。2004年退耕还林粮兑付，改为70%直补现金，但对粮食市场的需求没有变。
⑤我区每年南部山区救灾救济粮食供应××万斤。
⑥全区每年军粮供应××万斤。
⑦据调查，我区1998~2003年，6年间从外省区调入粮食(主要是小麦、水稻)26160万斤，调出粮食38154万斤(主要是玉米)。可以看出，宁夏属于产销平衡区，无论粮食总量还是品种结构，均平衡有余，尤其玉米品种外销量较大。由于宁夏粮食供求基本平衡，所以多年来形成了保护价一直高于全国平均水平每斤0.03~0.05元的区位价格。宁夏跨省调销粮食每斤运费0.1元左右，因此随着全国统一、开放、竞争、有序的粮食市场形成后，价格受全国影响较大，直至趋于一致。
3.从粮食供求价格机制形成看：从1998~2003年，全区粮食产量与消费量比较，两者的平衡与否，与价格波动紧密联系。当产量和销量一定时，储备规模大小对市场价格有重大影响。
4.宁夏粮食风险基金的规模及对地方粮食储备规模的财政承受能力。宁夏每年粮食风险基金的筹措规模为××亿元(中央财政××万元，自治区财政××万元)，2003年年底结余风险基金××万元。按现行粮食风险基金的使用范围规定，粮食风险基金主要用于对农民的直补、地储粮利息费用补贴等。我区从今年开始风险基金主要用于直补农民近3200万元，逐步扩大到4000万元，如果按每年地方储备粮××亿斤计算，贷款利息补贴××万元，费用补贴××万元，两项支出占当年粮食风险基金的××%。如果建立××亿斤地方粮食储备规模，应该在财政承受能力范围内。
三、措施和建议
(一)建立我区地方粮食储备体系的思路和原则。
总的思路是：严格制度、严格管理、严格责任，确保自治区储备粮食数量真实、质量完好，储存安全。管理原则：一是储得进、管得好、调得动、用得上，节约成本费用。二是依法管理。三是储备粮食增减和轮换与市场衔接。四是吞吐灵活，布局合理。
(二)合理的储备规模、品种和布局。
根据以上定性、定量分析，宁夏地方粮食储备规模、品种和布局建议如下：
1.储备规模：实行弹性储备规模××亿斤，在此幅度内根据市场供求状况，通过保持最低或最高储备量来调控市场，减轻财政负担。即，当市场出现供大于求时，粮价低时，政府出台最低收购指导价，以保护农民利益，增加储备规模；当市场出现求大于供，粮价波动时，抛售地储，以平抑粮价，稳定市场，减少储备规模。
2.储备品种：按消费习惯和市场需求，宁夏地方储备粮食品种应以小麦、水稻为主，即小麦70%、水稻30%确定。
3.布局：在现有布局的基础上，增设海原县或西吉县储备库。
(三)关于宁夏地方粮食储备管理的操作。
按照以上粮食储备的管理思路和原则，要衔接好以下关系。一是储备粮食的吞吐要与市场紧密衔接。储备的目的是调控市场。因此，储备粮食的吞吐要与市场紧密衔接。当市场粮价波动时，应及时抛售储备粮食；当市场粮价低迷时，应及时增加储备，不能逆向操作。二是地方储备粮食的轮换要把握好市场商机。储备粮食的轮换是为了推陈储新，质量完好。根据宁夏的粮食储存条件，应每年轮换库存的20%为宜，以减少轮换费用。在轮换的商机把握上：当市场粮价稳定时，应采取“边轮入边轮出”方式；当市场粮价不断上涨时，应采取“先轮入后轮出”方式；当市场粮价不断低迷时，应采取“先轮出后轮入”方式。以上三种轮换方式，应根据市场价格走势，择机而动，以规避轮换价差损失。三是地方储备粮食的增减及轮换要与“订单农业”和加工企业有效衔接起来，促进粮食产、销、加一体化发展，带动粮食产业链良性运转。储备粮食每年的轮换、轮出时应与龙头、骨干粮食加工企业建立定向销售关系，既保证加工原料，又提供市场有效供给。轮入时应实行“订单”，既保证储备的粮源，又解决农民“卖粮难”问题，促进农业结构调整。四是转换储备企业的经营机制，增强市场抗风险能力。储备粮食的管理具有很强的政策性和计划性，往往会约束企业的经营自主性。所以要给储备企业一定的经营自主权，使储备企业在享受财政补贴的同时，要面向市场，搞活经营。要建立经营风险准备金制度，逐步提高市场风险承受能力。
