在行政诉讼中，被告可以改变其行政行为，但其改变后的行政行为能否产生效力，则取决于原告是否同意而申请撤诉，并且人民法院是否裁定准许撤诉。符合以下条件，法院才能裁定准许撤诉：(1)提出撤诉的必须是原告或者原告特别授权的委托代理人。(2)申请撤诉必须是原告真正自愿。(3)必须在人民法院对该案宣告判决或裁定前提出。(4)必须在法律允许的范围内，不得损害国家利益、公共利益及他人的合法权益。
在原告与被告都不到庭的情况下，人民法院可以进行缺席判决。本案中，原告与被告都是经合法传唤无正当理由拒不到庭，所以，人民法院可以在原、被告都不到庭的情况下进行判决。
【法条指引】
《行政诉讼法》
第五十八条经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。
《最高人民法院关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》
第四十九条第二款原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经合法传唤无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可而中途退庭的，人民法院可以缺席判决。
7.被告在审判期间可以改变行政行为吗？
【宣讲要点】
行政诉讼中被告改变行政行为，是指在行政诉讼程序中被告全部或者部分否定被诉行政行为，并代之以新的行政行为的行为。行政行为的广泛性、连续性及其专业性、技术性、时效性等特征，要求行政机关必须迅速作出相关行政行为，在行政诉讼程序中有条件地赋予行政机关改变被诉行政行为的权力，不仅有利于及时调整原被告之间的关系，引起原告的撤诉而尽早结束诉讼，而且还有利于减少讼累，行政机关的主动纠错也有利于树立其威信。
行政诉讼中被告改变行政行为的要点包括以下方面：
一、何时改：一审、二审、再审都可以改。
二、如何改：
（1）三种改变情形：
①改变被诉行政行为所认定的主要事实和证据。
②改变被诉行政行为所适用的规范且对定性产生影响。
③撤销、部分撤销或者变更被诉行政行为的处理结果。
（2）三种"视为改变"情形
①根据原告请求依法履行法定职责。
②采取相应的补救、补偿措施。
③在行政裁决案件中，书面认可原告与第三人达成的和解。
（3）审什么：完全取决于原告的选择。
①原告同意新行为，并申请撤诉，经法院准许，诉讼结束。
②原告不撤诉的，法院继续审理原行政行为。
③原告或第三人对改变后的行为不服的，法院就改变后的行政行为进行审理。
（4）怎么判
原行为不存在，判决类型为确认违法（代替撤销判决）或驳回诉讼请求（代替维持判决）。
【典型案例】
2008年10月8日，被告范县道路运输管理所工作人员前往某料场调查途中，在行至范县白衣阁乡钱樊姜村时，发现该村公路边上停放有一辆满载大量啤酒等货物的悬挂"鲁P-46239"号牌的南京依维柯车，车后放大号为"鲁P-40289"，驾驶员王某提供的行车证是"豫J-24219"。王某称该车就是"豫J-24219"，行车证上所标明的车系李某所有的，当时车主未查明。该车上没有道路运输经营许可证，王某拒绝在询问笔录上签字。后被告方工作人员将该车停放到李马桥道班停车场内，被告方工作人员以"李某"为当事人，开具了"车辆暂扣凭证"，并立案调查。驾驶员王某收到"车辆暂扣凭证"后，以回去通知车主为由，锁好车门后离开，并将该车钥匙带走。几天后，王某带人将车上的货物分三次拉走，第一次用依维柯拉，后两次用喷有张弓酒字样的面包车拉，仍不提供车主的情况。因该车权属复杂，再加上该车所有人、使用人未按规定期限到被告单位接受调查，被告方工作人员在"鲁P-46239"依维柯车当事人拒不到范县道路运输管理所接受调查的情况下，于2008年10月20日将《关于暂扣机动车辆逾期未处理的公告》予以张贴到被告单位、李马桥道班停车场、车站等处。另查明显示号牌为鲁P-46239的依维柯车，车辆类型是中型普通客车，所有人为陈某，住址山东某县某镇某村，使用性质为营转非，品牌型号依维柯，注册日期1997年9月10日，发证日期2008年12月10日。据此，被告范县道路运输管理所于2009年1月19日撤销了对"李某"下达的暂扣车辆凭证，并于同日对陈某下达了"鲁P-46239"暂扣车辆凭证。2009年1月8日原告陈某依"李某"为当事人的暂扣车辆凭证提起诉讼，要求撤销被告的暂扣车辆行政行为，立即返还鲁P-46239依维柯汽车。陈某诉请撤销的以李某为车主的暂扣车辆行为已由范县道路运输管理所撤销，范县人民法院依法告知陈某应当撤回起诉，陈某不撤诉。
【专家评析】
我国法律规定机动车以车辆管理机关出据的载有车主为所有权人，范县道路运输管理所发现自己所作出的行政行为的相对人不正确，主动变更是法律所允许的。《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条：道路运输管理机构的工作人员在实施道路运输监督检查过程中，对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明的车辆予以暂扣的，应当妥善保管，不得使用，不得收取或者变相收取保管费用。《道路货物运输及站场管理规定》第六十三条第一款：道路运输管理机构的工作人员在实施道路运输监督检查过程中，对没有《道路运输证》又无法当场提供其他有效证明的货运车辆可以予以暂扣，并出具《道路运输车辆暂扣凭证》。范县道路运输管理所依法重新对应当接受管理的人进行处理并无不当。
最高人民法院《关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第五十条被告在一审期间改变被诉行政行为的，应当书面告知人民法院。原告或者第三人对改变后的行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的行政行为进行审理。被告改变原行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出行政行为，原告不撤诉的，参照上述规定处理。本案原告在被告改变行政行为后，仍坚持原诉求，故法院应依法确认原行政行为违法并驳回诉讼请求。
本案的焦点是范县道路运输管理所在作出以李某为当事人的行政行为时，是以驾驶员王某提供的行驶证为依据的，范县道路运输管理所依法对豫J-24219依维柯汽车实施暂扣，在无人按照要求前来处理暂扣车辆的情况下，对豫J-24219依维柯汽车的实际所有人进行调查，在发现李某不是实际所有人后，依法及时撤销原暂扣车辆行为，重新向车辆实际所有人下达车辆暂扣凭证，是对自己执法行为的自我纠正。原告诉请撤销的暂扣车辆行为已因被告撤销而不存在。且陈某不是适格的原告，原行政行为的当事人应为李某；范县交通局从未向陈某下达过鲁P-46239依维柯汽车的暂扣车辆凭证，陈某要求撤销范县交通局的暂扣车辆行政行为，立即返还鲁P-46239依维柯汽车的诉请，属主体错误，范县交通局不是适格被告。陈某诉请撤销的暂扣车辆行为已因范县道路运输管理所撤销而不存在。范县道路运输管理所重新向陈某作出的车辆暂扣行为，陈某没有诉请。范县道路运输管理所称鲁P-46239依维柯汽车满载啤酒等货物，没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明的理由成立。陈某诉请撤销的以李某为车主的暂扣车辆行为已由范县道路运输管理所撤销，范县人民法院依法告知陈某应当撤回起诉，陈某不撤诉。据此范县人民法院应判决确认被告范县道路运输管理所2008年10月8日以李某为车主作出的暂扣车辆行政行为违法；驳回原告陈某要求被告范县交通局、被告范县道路运输管理所返还鲁P-46239依维柯汽车并赔偿损失的诉讼请求。
【法条指引】
《行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权力不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决旅行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有撤销内容的
（二）被告改变违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有实际意义的。
第七十六条人民法院确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
最高人民法院《关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》
第五十条被告在一审期间改变被诉具体行政行为的，应当书面告知人民法院。原告或者第三人对改变后的行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的具体行政行为进行审理。被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出具体行政行为，原告不撤诉的，参照上述规定处理。
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法，但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决判决驳回诉讼请求的情形。
8.二审程序中应注意哪些问题？
【宣讲要点】
我国行政诉讼实行两审终审制度，除最高人民法院所作出的一审判决、裁定外，当事人不服地方各级人民法院作出的裁判，有权向上一级人民法院提出上诉，行政诉讼由此进入第二审程序。
行政诉讼第二审程序，是指当事人不服地方各级人民法院尚未生效的第一审判决或裁定，依法向上一级人民法院提起上诉，上一级人民法院据此对案件进行再次审理所适用的程序。第二审程序的存在可以为当事人提供更多的救济机会，有助于上级人民法院对第一审程序进行检查和监督，及时发现并纠正偏差和错误，从而有助于保护当事人的合法权益。
二审行政诉讼应注意以下几个方面：
一、上诉的提起。
上诉是当事人对地方各级人民法院尚未发生法律效力的第一审判决、裁定，于法定期限内以书面形式请求上一级人民法院对案件进行审理的诉讼行为。
当事人行使上诉权，提起上诉，必须符合以下条件：
一是上诉人必须符合法律规定。
凡第一审程序中的原告、被告和第三人及其法定代理人、经授权的委托代理人，有权提起上诉。
二是上诉人所不服的一审判决、裁定，必须是法律明文规定可以上诉的判决、裁定。
能够提出上诉的判决和裁定包括地方各级人民法院第一审尚未发生法律效力的判决和对驳回起诉、不予受理、管辖权异议所作出的裁定。
三是上诉必须在法定期限内提出。
当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起15日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。
四是上诉必须递交符合法律要求的上诉状。
当事人提出上诉，既可以通过原审人民法院提出，也可以直接向第二审人民法院提出。当事人直接向第二审人民法院上诉的，第二审人民法院应当在5日内将上诉状移交原审人民法院。
二、上诉的受理。
原审人民法院收到上诉状（包括当事人提交的和第二审人民法院移交的），应当审查；对有缺陷的上诉，应当限期当事人补正。上诉状内容无欠缺的，原审人民法院应当在5日内将上诉状副本送达被上诉人，被上诉人在收到上诉状副本10日内提出答辩状。被上诉人不提出答辩状的，不影响人民法院对案件的审理。原审人民法院收到上诉状、答辩状，应当在5日内连同全部案卷，报送第二审人民法院。
第二审人民法院经过审查，认为符合法定条件的，应予受理；认为不符合法定条件的，应当裁定不予受理。上诉一经受理，案件即进入第二审程序。
三、上诉案件的审理。
审理上诉案件的基本过程，与第一审的审理程序大体相同。为避免立法上的重复，行政诉讼法仅对行政诉讼第二审程序的3个特殊之处做了规定：
1.审理方式。
根据行政诉讼法第八十六条规定，人民法院审理上诉案件，经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，可以不开庭审理，即可以实行书面审理。所谓书面审理，是指人民法院不需要当事人和其他诉讼参与人到庭，不进行法庭调查和辩论，只根据上诉状、原审案卷材料和其他书面材料进行审理，就作出判决或裁定的审理方式。
2.审查范围。
第二审人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的裁判和被诉行政行为进行全面审查，不受上诉范围的限制。
3.审理期限。
人民法院第二审行政案件，应当自收到上诉状之日起3个月内作出终审判决，有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准。高级人民法院审理上诉案件需要延长的，由最高人民法院批准。
