儒学的普及被认为是控制地方的基本手段，而轻薄的或异端的教义的蔓延则被看作是不安定的原因。丁日昌在资助出版有益于安定的读物的同时，又发起反对小说的运动。在关于禁止《红楼梦》、《水浒传》和其他一百多部作品的声明中，他宣称：风俗是人心的外在表现，我们必须看到，近年来的叛乱是由于邪说传奇流行的结果。[19]这些反对小说、戏剧、赌博、男女混杂等等的告诫，清醒地表明任何轻薄的东西都被认为与严肃的儒学礼法不相容。政治讽刺作品也是危险的。1867年，一部讽刺诗集引起了巨大的惊恐，高级官员们枉费心机地寻找它的作者。[20]
对于民间宗教信仰和习俗也有类似怀疑。尽管某些“忠义”的地方鬼神[21]可以纳入儒学系统中，但是国家还是尽力防止儒家体系之外的群众团体的发展。各省的哥老会后来就遭到了镇压。御史王书瑞建议对叛乱期间遭到破坏的庙宇只修复土地庙。《北华捷报》对此发表评论说：“这是值得注意的：主张采取这一步骤的理由完全是政治性质的，目的是防止大规模群众集会。”[22]甚至山东的黄崖教——它宣称是儒家的一个派别——也在1866年被消灭了，因为它被怀疑为异端。
讨好民众：社会福利政策
国家控制普通民众的主要诱导性措施是社会福利和救济计划。很少有政府能像中华帝国的****政府这样树立起如此一副热爱人民的偶像。传统上，国家的稳定取决于人民的幸福。人民是国家的基础，因此君主必须爱民如命。恭亲王奕訢写道：“天生民，而树之君，使司牧之”，“天子代天而治”，“故为民上者，抚有四海，统一寰夏，不以天下奉一人，而以一人养天下”[23]。
曾国藩写道：“国贫不足患，惟民心涣散则为患甚大。自古莫富于隋文之季，而忽致乱亡，民心去也；莫贫于汉昭之初，而渐致入安，能抚民也。”他特别指出康熙统治的经验：“我朝康熙元年至六十年中间，惟一年无河患，其余岁岁河决，而新庄、高堰各案为患极巨，其时又有三藩之变，骚动九省，天下财赋去其大半，府藏之空虚殆有甚于今日，卒能金殴无缺，寰宇清谧，盖圣祖爱民如命，民心固结而不可解也。”[24]认为治国必须密切关心人民的反映，统治实际是人民的统治，这样一类观点在那一时代的政治著作中随处可见。
正如御史朱潮所指出的：“今之时务尤必以爱民为急务，非敢骋虚词而袭陈言也。”[25]通常，“爱民”首先表现在维护国内和平、秩序及促进农业的措施上，其次才表现在国家对社会福利和公共救济的直接干预上。在正常的情况下，家庭和社区有能力以一种明显有效的方式关心自己内部的不幸者。
然而，即使在稳定时期，国家也被认为有责任提供特别救济来应付紧急情况。而且，由于正常的生活标准不过是勉强餬口而已，就使这种紧急状况就经常出现。19世纪60年代，自然灾害、战争和叛乱所造成的社会后果，需要清政府提供特别救济。有几个国务活动家似乎模糊地意识到：只有提供更多有组织的长期的公共福利，才能够消除以往存在而未被完全认清的社会****。
大面积的自然灾害是经常发生的，并且经常要求特别救济。在1867—1868年的华北，当时所有的福利、救济机构都受到了严重考验，因为这一地区由于捻军起义已造成了严重压力，现在又接连发生干旱和水灾。在1867年夏天，干旱造成大片庄稼枯死，大小水流干涸，用作燃料的秸秆缺少，灾情异常严重。各种救济建议、计划纷纷呈送到北京。由于粮价暴涨，通常冬季免费供应的米粥一直持续到整个夏天。
直隶总督和顺天府尹奉命负责救灾工作：清查户口，安置流民，促使当地居民向其他地区移民，建立孤儿院。从南方采买来的稻米有时免费分配给饥民，有时投入市场以平抑米价。采取特别措施以检查私吞救济粮款的行为。倡导私人捐助救济也获得了明显的成功，以致地痞流氓冒充募捐征集人的事屡屡发生。免费粥厂广泛设立起来，发放救济品的委员们被派遣出去，从邻区向饥馑地区调进了粮食，整个中国北方的公私救济机构如雨后春笋般地出现了。危机继续到1867—1868年冬天，除了分发熟食外，清廷还根据受灾地区的人口数量拨给钱粮。
在这样大的范围中，救济工作是很复杂的。迫切的工作是救命，但这不仅要有良好愿望，而且要有周密的计划。粥厂不能随便建立，因为耽心贫民哄抢粥厂，吃光喝净后引发暴动。如果在中国北方某地买救济粮，可能导致粮价进一步直线上升，因为粮食确实短缺，而不能归咎于囤积居奇。因此必须从南方买粮食。这就需要采取措施，确保及时运输和有效的价格管理，防止粮食流入到粮价高的地区去。
首要的问题是如何确保把救济送到那些需要救济的人手中。虽然目前还缺乏有关的史料，但是可以推断，有一种重大的努力在发展普遍的公共福利，而且这种扶危济贫的观念得到了普遍赞成和接受。有一个外国人，他亲眼看到一辆辆满载救济粮的大车挤满了道路，因此，他用赞扬的词句描写了官绅所做出的努力。[26]
官员们还建议用“以工代赈”的方式进行非直接的救济。这样做既帮助了受灾的人民，又重建了一系列公共工程，如水利工程、城墙和其他在战争中遭到破坏的公共建筑。
在中兴时期，还有许多其他公共的和私人的社会福利活动。曾国藩就曾倡议和支持地方富户举建义仓。[27]一位英国领事说，中国人和英国人一样慷慨。[28]上海道台为那些无依无靠的人建立了收容所。[29]社会上一般人都认为，建立孤儿院，防止溺弃女婴，这是公共责任。能干的官员们经常能够在危急时刻迅速采取救援行动。例如在1867年，当汉口兵工厂发生爆炸时（报告说有800人被炸死），总督就亲临现场指挥抢救。[30]
清廷也不忽略公共卫生问题，当报告有瘟疫时，就命令进行调查和诊治。它也注意防止死人埋葬的过分耽搁，尽管生、养、婚、丧通常都是家庭自己负责。在南京、苏州、上海，地方官安排了免费接种牛痘，而且上海道台还向那些接种牛痘的最穷苦人家的孩子提供水果和鲜鱼。
我之所以强调这些细节，是因为一直有一种广泛的倾向认为，在传统中国每个家庭都只关心它自己的利益，而国家则将救灾、济贫、公共卫生、儿童福利等问题置于考虑的范围之外。这种看法是错误的。实际上个人和政府都关心公共福利。在正常的情况下，地方机构适当地处理这些问题，在危机时，则可望国家采取行动。在中兴失败以后，公共福利被忽略了，这不是因为缺乏关心公共福利的意见，而是因为反映这种意见的旧机构（这旧机构是旧秩序的组成部分）已不适应新情况了。
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为了确保安定，也为了给国家提供一条能从农村获取粮食和人力资源的直接渠道，国家在地方上建立起一系列居民组织，这些组织使一向通过劝导来进行管理控制的儒家制度得到了加强。在这一类组织中最重要的是保甲制度和与之相联系的负责征税的里甲制度。每一个行政区都保存着居民名册，以便进行人口统计。每十户组成一“排”，每百户组成一“甲”，每千户组成一“保”，所有的成员都必须互相负责。虽然保甲的头头是由当地民户提名的，但必须得到地方官的认可，而且这些头头的职责也仅仅是让地方官满意。
关于保甲制度的起源，它与家族、家庭制度的关系等问题，一直是有争议的。起初，它没有得到主张通过家族进行行政管理的儒家的支持。但是从宋朝起，由于大家庭的衰败和中国士绅结构的变化，这种邻里组织就越来越成为由家庭单位所形成的社会凝聚力的重要补充。
王安石（1021—1086）就曾鼓励发展保甲制度，以作为中央集权的一种手段和在无需大量常备军的情况下就能保证公共安全的一种工具。但是农民的强烈抵制，导致了这一制度的失败，王安石也因此被司马光保守集团所取代。这种制度在明代又兴起了，清政府在理论上也支持这种制度。然而直到19世纪，它一直处于衰落状态，对于地方管理并无帮助。而在中兴计划中，却把恢复这种组织作为主要目标之一。
无论在中国历史上早期家庭制度和保甲制度之间的关系如何，在中兴时期，这两种制度都被当作地方控制的理所当然的机构，而不是一种权宜之计。极力主张恢复保甲制度的最有名的人物都是大儒。李棠阶说，保甲制度对于保证官民和睦是必要的。[31]曾国藩（他可能是这一制度的最热心的倡导者）赞扬这种制度是一剂补药，说它将能使人民平静下来，就像从久病中恢复过来的孩子。[32]
冯桂芬主张重建宗法制度和保甲制度。他认为这些制度是有用处的，能够起到政府所不能起的作用。据他说，保甲制度和古老的宗法制度是中国社会的“经”和“纬”。在古代，在夏商周，中国社会是有凝聚力的，但是它后来分裂了。在他看来，宗法制度可以用来恢复家族的统一，保甲制度可以用来恢复国家的统一，而实现了这两种统一就能够使中国社会恢复到先前的隆盛。[33]
冯桂芬的看法很有代表性。哪里有土匪出现，就在哪里厉行保甲制度，以使土匪和普通居民分离开来，这样土匪就无法得到粮食，也没有藏身处了。御史王书瑞写道：如果保甲制度一直坚持下来，太平军和捻军的造反就不会爆发。[34]御史朱庆澜在谈到嘉庆时期的许多小规模叛乱时也发表同样的看法，说保甲制度能够控制匪徒亲属的活动。[35]
与保甲制度密切联系的是民兵制度。保甲制度是为了清除地方内部坏分子的，而民兵制度则是为了保护地方不受外来坏分子骚扰的。但是中兴诸臣对民兵制度却心存怀疑，因为它花费大，并且容易引起地方对立。曾国藩一有机会就反复申说“重在团，不在练”。这种观点似乎集中概括了当时中兴诸臣的看法。
关于如何评价19世纪的保甲制度问题，20世纪一直有争议。虽然保甲制度不是一种地方自治组织，但是它的头头都是当地人、邻居或同族人，它能够同当局一起进行干涉，而且它为农村繁荣所依赖的公共秩序和安全做出了贡献。
很明显，对于一个中央集权的农业国的行政管理，类似保甲这样的制度是必须的。它通过士绅为地方管理提供了一个有效的、廉价的补充手段，它充其量是一个非常温和的监督制度。但是，随着中兴的失败，这一制度异常严苛的特点就明显暴露出来了，如不对它进行控制，就会激起人民的愤怒，最后，在企图对它进行根本改造时，它彻底崩溃了。
法律的作用
十分明显，儒家意识形态的控制和儒家社会机构的控制与法律至上或绝对人权、财产权等观念是不相容的。然而，西方人通常所认为的中国传统法律仅限于刑法或认为它在维护社会秩序方面几乎无所作为的看法是非常错误的。
从罗马法的观点来看，中国的法学混淆了法律和道德。社会习惯法、自然法（“礼”）和实在法（“法”）被视作是一种普遍和谐的不同方面。维护这种和谐首先依靠的是道德教诲，中庸和折衷；但是如果必要，国家也准备强迫人们遵守全部法典。
法律系统不是为了维护国家或公民的绝对或抽象的权力，而是为了防止和解决实际冲突。说到“公正”，中国官员了解的是着眼于一个特定案件的所有具体因素的具体的公正，而不是根据逻辑范畴的公正。
尽管法官自称遵照某种公正原则进行判决，但是判决的结果在很大程度上是受到当地习惯的影响，甚至更多的是受到案件的特别环境的影响。这种判决完全是自圆其说，而不是像在欧洲那样，申明根据何种和谐体系。[36]
“中国的法律并不抽象地判断谁是正确和错误的。”[37]
通过十分精巧的界定和区分，把法律等同于一种具体的公正，其结果就形成了一部法典和一种审判制度——它是这个稳定的传统社会中令人赞赏的工具；而同时，把法律看作一种具体的公正在很大程度上是一种偏见，它阻碍着一种能够得到广泛应用的法律的发展，而这种法律在传统社会解体时依然支撑着其基础。
适用于各种情况的详细法规不是依靠口头流传或具体案例积累起来的。一部法典包括有平衡法在内的全部法律，以及根据政治和道德进行调节的原则。中国没有西方那样的专职法官（西方的民事法官不是仅仅应用具体条文，而是通过解释公认的学说来创造法律），只有地方行政官员。行政官员断案时不得不考虑多种因素，这些因素就是某个案件所处的特殊环境，而不是与之相关的抽象法律关系。这种工作需要的是一个“优秀分子”，而不是独立的司法系统。
中国的法典包括民法和刑法。在形式上，这部法典是刑法，它只适用于那些被认为可能是反对国家的犯罪行为，而没有关于解决私人争执的法律条款。由此就产生了中国没有民法的错误看法。实际上，没有任何一种纠纷是中国政府所不关心的，因此，中国的“刑法”事实上适用于西方“民法”所适用的一切范围，如继承制度、孤儿抚养、财产抵押及出售、土地转让，甚至建立贞节牌坊等。民事诉讼完全是按照刑事犯罪处理的，例如要求收回一匹马或一块地，就将控告某人偷窃或侵夺财产。政府对这类事情一向是关心的。
