一位法国权威人士曾给“民法”下过这样的定义：民法是“为了共同利益给全体公民规定的行为准则这一准则（必要的赏罚）规定每个公民为了社会的共同利益应该干什么，不应该干什么，可以干什么，不可以干什么。”[38]如果我们接受这个定义，那么就应该承认中国的法典具有高度发达的民法性质；如果民法的意思是指大陆法即法学家所说的不成文法，那么中国的法律超过了大陆法，更明显地具有民法性质。它还可以被视为一部公法。作为一种地方控制的工具，中国的法律涵盖了全部人与人之间的关系。它并不过多地强调罪轻罪重，它只是一部具有约束力的成文法，其处罚不是针对个人，而是为了保卫社会。
中兴诸臣从未想过从根本上修改法典。清政府从顺治皇帝到预备立宪以前一直在重新汇编全部传统法典。同治年间发行的新版中毫无更新之处。
像所有的保守派一样，同治时期的官员们对立法活动持怀疑态度，他们把注意力放在改善行政管理上。他们所要解决的是司法管理中的一些特殊问题即司法制度中的滥用权力问题，而不是这一制度中的缺陷。引起抱怨的最常见的原因是办事拖沓，衙门中的胥吏对司法程序的干扰，地方治安权力的滥用以及刑罚过于苛刻，等等。
审判的拖沓被认为是引起人民不满的主要原因之一，并且经常遭到能干的行政官员的谴责。1866年，有一道上谕指出：苦难是由拖沓引起的。[39]地方长官认为执法的拖沓是对地方安定的主要威胁。[40]
第二个主要问题是衙门中胥吏的作用。在有资格的外国观察家看来，中国官员处理案件通常是公正的，但是要将案子呈到他们手中是很难的。“尽管法官可能希望公正断案，但是胥吏却不这样想，而胥吏是‘渠道’，只有通过他们状子才能呈送上去。”[41]稍晚，张之洞和刘坤一（他们是中兴时期的有为年轻官员，到预备立宪时成为老资格的大臣）在一道关于法律改革的奏议中指出：必须清除这样的胥吏，才能制止这类枉法之事。[42]有些冤案是由御史平反的，当胥吏阻挡了正常的上诉渠道，御史是一个向中央政府上诉的渠道。
第三个问题是法律的实施。在正常时期，中国司法制度是有效率的[43]，但是在骚乱的19世纪中叶，这一制度却出现了相当松弛的迹象和基层捕役滥用权力的现象。据御史们说：捕役抢夺百姓的钱财，接受贿赂，更改案情，等等。[44]然而，没有证据表明法律和秩序已经崩溃。既有关于不胜任的刑狱部门的报告，又有关于极其胜任的刑狱部门的报告。在这方面，上海道台丁日昌有着非常好的名声。
第四个问题是重罚——这是一个最富争议的问题。随着众多叛乱的发生，即使最相信通过示范、说服的保甲制度进行管理的人，也都主张严刑重罚。然而，中国的制度仍然有对被告的保护，法律虽是严厉的，但也常根据公平、道德、策略等原因给予宽大。御史继续发挥他们的传统作用，其手段是通过揭露来限制那些滥用权力的人。此外，犯人的人权也得到承认。
总之，虽然有许多明显不完善的地方，但是中国的法律制度在中兴时期仍是维持地方统治的有效工具。一些有经验的外国观察家说：“在（中国）大多数城镇乡村比在我们的大城市更有生命和财产的安全保证。”[45]最终引起这一制度崩溃的那些难以克服的困难，而它的崩溃只是证明这样一点：“中国人的观念——无论它可能具有怎样内在的价值——很难适应现代世界的经济和社会组织。”[46]
地方统治的基石：地方官
左宗棠说：“窃维封建之天下，其治乱在诸侯；郡县之天下，其治乱在牧令。”[47]
倭仁说：“官是苦人，做官是苦事，以官为乐，必不能做好官也。”[48]
两千多年来，中国从来不是一个采邑制帝国，而是一个分为若干行政区的统一帝国。在每一行政区都有一个由中央任命的官员来掌握全权，他直接对中央政府负责。他保持着同当地士绅的联系，鼓励读书和作学问，负责赈济，控制保甲，解释并执行法律。
在中国人看来，如果一个地方官有能力，那么各种地方管理机构就有效能；如果一个地方官无能，那么这些机构就是无用的——士绅与政府疏远，作学问被视为愚腐而受人嘲笑，赈济管理不善，保甲制度会激怒人民，法律形同虚设。丁日昌关于正确任命地方官的重要性的看法是很有代表性的：
得其人则治，失其人则乱，自古为然，于今尤急。
天下者，各省之所积，各省者，州县之所积，各省之大吏得人，则州县得人，州县皆治，则天下治矣。[49]
山东巡抚阎敬铭也持同样看法，他说：“自古未有不慎选牧令而能治天下者也。”[50]
当然，强调地方官的品质并非同治中兴的创举。道光朝编辑的《牧令书辑要》就指出：“天下事，莫不起于州县，州县理，则天下无不理。”[51]然而，在中兴时期这却是一个新的急迫问题。《牧令书辑要》又被大张旗鼓地重刻了，李鸿章为之写了新序，序中指出：在多年****之后，地方官的责任比以往更加重大了。[52]倭仁致信给一个即将上任的地方官，说：自从军兴以来，大江南北遭到蹂躏，因此地方官的责任更加重大了。为了恢复稳定，一个地方官必须奖掖读书之风，网罗新进人才，赏罚严明，不恂私情。他认为，赏罚不明是最近时期地方政府的主要问题之一，这是因为地方官受到了地方势力小人的影响。[53]
几乎所有的奏议都主张完全通过科考来选拔地方官。虽然科举制度的恢复对于哪一级政府都有重大影响，但哪一级也没有地方行政所受的影响大。地方官是大量的，他们直接同广大民众打交道，如果一个地方官自己不能恪守儒家传统，那么他就不能管理好士绅和普通百姓。正如曾国藩所说：地方官若非优秀分子，士绅和百姓就不会安定，就可能出现****。[54]
一个外国传教士证实：每当传统的诠选制度遭到破坏时，地方就失去了控制：
尽管贿赂成风，但科举仍然是诠选的主要根据。对于科举制度的任何严重背离，总要引起人民对犯有过失的地方官的强烈不满；而对于传统原则和惯例的任何严重背离，都必定导致人民对政府的严重不忠。的确，那威胁清朝统治的长达十年之久的骚乱，追溯其原因，大抵都是由于这样的事实：是财富而不是才学成为升官的阶梯。[55]
中兴诸臣认为任命那些立过军功、做过捐纳然而并不合格的人当官是迫不得已的，他们建议对这些“外行”进行严格补考，否则不能当地方官。奏议者提供了丰富的证据，表明无能的地方官引起了普遍骚乱。李棠阶评论说，只有经过教育的地方官才能够促进政府和人民间的谐调，而这种谐调能够消泯那些引起严重对抗的因素。[56]1867年夏天，清廷谕令两广总督瑞麟要特别注意地方官的任命，因为这一地区的土匪刚被镇压下去。[57]甚至有一个像僧格林沁那样严厉的军事将领也报告说，骚乱是由无能地方官引起的，并且破坏了他的军事计划。[58]吏部定期制作一张表，表上注明全国哪些地方缺少有特别才干的地方官。皇帝亲下谕旨对这张表进行修正和补充，显示出对此事的异常重视。[59]
许多奏议一再指出：地方官所实行的政策直接关系到帝国的稳定。冯桂芬写道：“人性无不善天下之乱民，非生而为乱民，不养不教有以致之。”造反是由饥寒引起的，因此地方政府应该保证人民衣食住的需要，并进行道德教育。[60]倭仁指出：在历史上，饥民总是不安定的，地方官只有向他辖内的人民提供粮食，才能实现安定。[61]
御史王道墉在一道奏议中说：“治世莫要于安民，安民必先察吏，察吏之方，自州县始，州县之贤否，天下治乱之基也。”又说：某些政策的错误是由于一些“市井之徒”和军人混入地方政府机关造成的，“由是吏治日坏臣愚以为方今时务如久病然，剿贼以治其标，尤必安民以培其民本”，而“安民之道，非牧令之得人不可，欲牧令之得人，非澄清流品不可臣不敢谓举贡文生之为州县果皆贤才也，但念国家重名器之心与鼓励人才之意，必当澄清流品”[62]。
很明显，根据这一理论，成功的行政管理不能有任何一成不变的精确公式，《牧令书辑要》也没有打算提供这样一个公式。官员们只是被告诫说，他们应该为人民的利益工作，因为只有人民得到真正好处才能服从统治；地方官的职责包括行政管理中大大小小各种问题，因此官员必须一贯认真地注意其辖区中所有事务，并根据中国人长期积累的经验灵活行事，才能够有效地实行管理和维持统治。[63]
由于地方官的行政职责非常广泛，《牧令书辑要》详细罗列了一个地方官应该事先有所考虑的一些实际事务：办事程序，预算，人员机构；农桑问题，包括水的管理，肥料、森林、土地的使用和出租；社会福利和救济；关心、教育青年（包括孤儿）；犯罪问题；地方保卫等等。
面临如此繁杂事务的地方官，他应该做什么，能够做什么？这一直是政府高级官员讨论的问题。地方官一直处于被监察中，特别是在御史的监察中，御史们经常提出包揽一切的劝告。例如御史游百川就曾非常正确地指出：重建地方行政就要求迅速采取赈济措施，加强保甲制度，督抚大员应注意整顿吏治。[64]御史****瑞提出了地方官应该采取的最重要的四条措施：（1）“薄赋税以厚民生也”；（2）“慎讼狱以平民怨也”；（3）“善抚循而使民得所也”；（4）“勤晓谕使民咸劝也”[65]。
一个绅士出身和受过长期儒学教育的地方官比一个有军功或输纳背景的地方官显然更胜任。一个儒家官员从哪里获得适应如此广泛领域的专门知识技能是一个问题。他如何在很短的任期内熟悉他辖区的情况，又是一个问题。而整个行政制度的目的在于把全部地方权力都交给这样一个人掌握，这个人应不受地方的压力，应超脱出狭窄的专门技术之上，应是一个小“哲学王”，他的人文视野应以整个帝国和整个社会为经纬。
正如前面已经指出的那样，这种政治体制把巨大的非官员的权力授给了那些“常备的专业人员”即衙门里的办事人员，特别是衙役，因为他们熟悉地方情况和办事门道。一般认为，衙门中的吏役对政府特别有害，他们经常滥用职权，比如向纳税人勒索，因为州官、县官很少懂得复杂的地方纳税制度。这类案例可能而且事实上已被报告给皇帝，但是滥用职权的情况仍然经常发生。结果，随着地方行政管理的技术性问题越来越复杂、越繁多、越重要，不断增强的权力就被那些不仅未受过正统儒学教育，而且已完全陷入地方压力和偏见中的人合法地取得或非法地篡夺了。
中兴诸臣一般都认为，只要按照传统路线来实现地方政府和地方社会的稳定，吏役的权力就可能再一次地被限制在一定的范围中。他们几乎没人提出这样一个根本性改革意见：让那些有专门知识技能的下属来掌管专门部门。如果有这样的意见，它也会被大多数人所拒绝，因为它背离了他们正在设法恢复的传统社会生活。
