刘明旺 刘佳【50】
摘要：作为我国重要的能源和工业基地，山西省高危行业居多，长期承担着保证能源供应和安全生产的双重任务，特别是山西煤炭产业中关于安全生产的话题格外引人注目。本文从山西省煤炭安全生产过程中存在的现实问题入手，分析了对煤炭安全生产予以法律规制的重点和努力方向，而《山西省安全生产条例》的出台恰恰顺应了这一现实要求，为确保《国家安全生产法》的顺利实施提供了行之有效、可操作性较强的措施保障，相信山西煤炭安全生产在以《山西省安全生产条例》的出台为契机的情况下，辅之以健全的法律规制，一定会得到真正的改善。
关键词：安全生产；法律规制；法律监管
煤炭安全生产是合理、有效、充分利用煤炭资源、发展重工业的重要前提和基础，是我国现代化工业建设的重要物质保障。同时，也关乎广大煤矿职工的生命财产安全。因此，切实保障和加强煤炭安全生产对于壮大国民经济、提高综合国力具有十分重要的意义和价值。而山西省作为全国重要的能源生产和重工业基地，对煤炭安全生产有效监管和规制的意义则更加凸显，特别是近几年来频发的煤炭生产事故，暴露了煤炭安全生产诸环节存在的问题和不足。2008年1月1日起正式实施的《山西省煤炭安全生产条例》（以下简称《条例》），作为山西省首部“安全大法”，在监管和整顿煤炭生产、追究责任人、维护煤矿职工的合法权益等方面作了较为细致的、可操作性强的规定，但是面对煤炭生产突出的现实问题，仅靠一部或几部法律规定难以从根本上、全面有效地保证煤炭安全生产、减少安全事故的发生，这就需要以此次《条例》的出台为契机和指导，制定更具有可操作性和针对性的配套地方性法规和政府规章，以法律形式建立健全煤炭安全生产的相关体制和制度，以实现多层次、全方位、大力度地对煤炭安全生产各个环节进行强有力的法律规制和监管。
一、《山西省安全生产条例》的主要内容及法律意义
（一）《条例》的主要内容
1.《条例》的立法宗旨和适用范围
《条例》共分六章七十六条，内容十分丰富，是山西省第十届人大立法中，条文最多、涉及面最广、处罚最严厉的地方法规之一。《条例》第一条开宗明义，提出了制定条例的目的，即“为了加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故、保障人民群众生命和财产安全”。加强政府对安全生产的监督和管理是手段，防止和减少生产安全事故，保障人民群众的生命安全和财产安全是最终目的，充分反映了党和人民政府“立党为公、执政为民”和“以人为本”的执政理念。
《条例》第二条规定，本省行政区域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本条例。《条例》的适用范围，包括本省行政区域内陆地、水域、地下和领空。从事生产经营活动的自然人、法人和其他组织的安全生产，都属于本法调整的范围。本条例除规范一般生产经营单位的安全生产外，还规范了煤矿、道路交通和旅游、体育、娱乐、宾馆等重点行业和领域中生产经营单位的安全生产。
2.《条例》对生产经营单位的安全生产保障
《条例》贯彻了生产经营单位作为安全生产主体的指导思想，对生产经营单位的生产经营活动应当具备的安全生产条件、安全投入、从业人员素质、安全生产管理制度、建设项目“三同时”等进行了明确的规定。山西是全国的能源、重化工基地，煤矿、非煤矿山、危险化学品生产经营单位数量多，规模小，安全设施落后，人员素质低。煤矿重特大事故集中多发，道路交通事故总量过大。为此，在《条例》中，把煤矿等6个高危行业的安全生产保障分别作了特别规定。
煤矿安全工作始终是山西省安全生产工作的重中之重。对煤矿企业的安全生产保障，在《山西省实施＜中华人民共和国矿山安全法＞办法》、《山西省煤矿安全生产监督管理规定》、《山西省非法违法煤矿行政处罚规定》等地方法规和政府规章中，都进行了详细具体的规定。《条例》再次规范了煤矿的各种证照、安全生产费用的提取使用、承办发包、劳务承包等行为。
3.《条例》对从业人员权利和义务制度的保障
《安全生产法》第三章，专门用了1章9条规定了生产经营单位的从业人员享有的权利和义务。但是，如何保障从业人员的权利得以实现？《条例》从企业应当承担社会责任的角度，对企业提出了具体要求，即：生产经营单位应当采取8项措施，保障从业人员依法享有的安全生产权利。这一点是本条例的与众不同之处。安全生产监督管理部门要监督检查企业认真贯彻执行，真正维护从业人员特别是农民工在安全生产方面的合法权益。
4.《条例》的安全生产责任追究制度
依法对有关单位和人员安全生产违法行为实施处罚，是落实安全生产责任，规范安全生产行为的法律手段。《条例》明确规定了追究安全生产责任的机关、依据、程序和安全生产责任主体、责任的确定，责任形式等。
5.《条例》对事故的应急救援、报告和调查处理制度
安全生产事故的事中应急、事后处置是安全生产工作的主要环节，严肃认真查处事故是安全监管工作的主要手段。《条例》对事故应急预案的制定、事故应急体系的建立、事故报告、调查处理的原则和程序、事故信息发布等内容进行了明确规定。
6.准确理解条例其他方面的有关规定
根据山西省人大常委会组成人员对《条例》的审议意见，在修改过程中，《条例》就如下几个问题做了具体规定：一是关于大众传播媒体客观报道生产安全事故的问题；二是关于安全科技支撑体系建设，加强信息化建设问题；三是关于一些地区个别煤矿发生事故，其他煤矿全部停产整顿的问题；四是关于办证难的问题；五是关于安全生产执法到位问题。
（二）《条例》出台的法律意义
为了贯彻落实《中华人民共和国安全生产法》，山西省先后出台了一系列安全生产政府规章和规范性文件。2004年2月，省政府以171号和172号令颁布了《山西省安全生产监督管理办法》和《山西省煤矿安全生产监督管理规定》。2005年10月，省政府以183号令颁布了《山西省非法违法煤矿行政处罚规定》。2006年1月，省政府又以184号令颁布了《山西省危险化学品安全管理办法》。这些政府规章对于强化各级、各部门的安全监管责任、落实生产经营单位的安全生产主体责任、加强安全生产监督管理、推动全省安全生产状况的稳定好转，发挥了十分重要的作用。但是，随着全国人大常委会通过的《中华人民共和国刑法修正案（六）》、******《关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》、******《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律法规的颁布实施，原《山西省安全生产监督管理办法》等政府规章已不能完全适应山西省安全生产工作新形势、新任务的需要。为此，2006年12月20日，省十届人大常务委员会第三十四次会议通过了《山西省安全生产条例》。
该《条例》的公布实施，对于全面推进依法治安，强化各级人民政府和有关部门安全监管责任，规范生产经营单位的安全生产行为，有效遏止重特大事故发生，实现全省安全生产状况明显好转，具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。总体来讲，《条例》以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，反映了“以人为本”、“安全发展”的理念，体现了党中央、******提出的“安全第一，预防为主，综合治理”的方针，具有很强的针对性和可操作性，是各级人民政府、各有关部门和各类生产经营单位实现安全生产所必须遵循的行为准则，是各级安全生产监督管理部门行政执法的重要依据和处罚各种安全生产违法行为的有力武器。【51】
二、山西煤炭安全生产中存在的问题
（一）煤炭企业的停产“连坐制度”
按照惯例，只要一个地区的个别企业发生安全生产事故，地方政府便会下令同行业企业全部停产整顿，这让煤炭企业苦不堪言。以山西省大同市南郊区为例，该区目前拥有在册煤矿61座，近年来的煤炭生产计划为确保每年1500万吨以上，同时全区煤炭产能也已经远远超过这个能力，但是2007年以来，山西省先后发生了几起重特大煤矿事故，导致全省煤炭行业不断进行停产整顿，这给煤炭企业的正常生产造成了巨大影响。与此同时，该区2007年的全年财政收入为12亿元，但是宣传部门的官员称，如果没有受到停产的影响，2007年的财政收入将远远超过12亿元这个数字。因为该区煤质优秀，属优质动力煤，而2007年几乎有半年的时间煤炭企业在停产整顿，无法开足马力正常生产。
虽然这种“一人感冒，众人吃药”的“连坐”制度缺少法律依据，有损生产企业的合法权益，但是面对严峻的安全生产形势，却又缺乏必要的法律规制，使得地方政府不得不出此权宜之计。然而，在山西省近年来发生的众多煤矿事故中，有很大一部分发生于停产整顿期间，可见，这种由安全生产事故引起的煤炭企业停产“连坐制度”，并不能从根本上解决安全生产问题。【52】
（二）违法矿主“非法开采”、“以采代探”现象严重
2008年6月20日，国家煤矿安全监察局通报了煤矿安全生产百日督查专项行动第一阶段督查情况。在此次的通报中指出，山西省原平市、宁武县均发现有非法私挖乱采的现象，同时近期太原、忻州市公安局分别破获的几起私制炸药等火工品案件，也从侧面说明非法私挖乱采问题在一些地方仍然很突出。
不法矿主违规生产是导致矿难事故频发的一大诱因。2007年山西临汾“12·5”矿难就是违法矿主为了疯狂追逐利润，在未依法设置安全设施的情况下，使矿工被迫冒险下井开采；未严格遵守国家核准的开采层深度，把开采层深入到原设计允许的90米以下的深度，导致发生瓦斯爆炸，同时矿主在第一时间隐瞒不报，擅自强令30名没有抢险经验和抢险手段的工人下井抢救，又致15名矿工中毒身亡。
（三）煤炭企业的安全生产投入机制欠缺
在相当长的时间里，国家和企业对安全生产的设施、设备投入不足，一些乡镇煤矿安全投入更少，形成巨额的安全欠债，这是造成安全事故频发的基础性原因。实际上许多煤矿是在不具备安全生产条件或者超出安全生产能力的情况下“超产”。山西临汾“12·5”特大矿难事故，就是矿工在没有安全保障的情况下被迫冒险下井开采所导致的。
（四）煤矿企业安全生产责任追究制度和职工对安全的监督机制有待完善
煤矿企业安全生产责任制的首要内容是“第一责任人”制度。我国《矿山安全法》第二十条第一款明确规定：“矿山企业必须建立、健全安全生产责任制。”《煤炭法》和《安全生产法》也有同样的规定。《矿山安全法》第二十条第二款规定：“矿长对本企业的安全生产工作负责。”《安全生产法》第五条规定：“生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责。”我国对煤矿企业安全生产责任追究制度，作出了相应规定。但是，在法律实践中，却难以真正落到实处。
同时，煤炭职工对安全的监督机制也存在着诸多弊端。煤矿企业的职工，特别是农民工是煤矿安全事故的直接受害人。从煤炭生产中轻易获取的暴利使矿主们具有强大的经济实力对抗安全监管部门的执法，甚至收买执法人员。国家安全生产监督管理总局局长李毅中曾指出“官煤勾结”非常严重，几乎每一场重、特大煤矿事故的背后都有“官煤勾结”的事实。“官煤勾结”使得煤矿企业和安全监管机关两道“闸门”形同虚设。
三、山西煤炭安全生产亟须健全法制
（一）煤炭企业的安全生产投入机制的完善
针对国家和企业对安全生产的设施、设备投入不足的现状，必须建立安全生产投入机制，保障矿工的安全生产条件，这是非常重要的安全环境因素。《安全生产法》第十八条规定：“生产经营单位应当具备的安全生产条件所必需的资金投入，由生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人予以保证，并对由于安全生产所必需的资金投入不足导致的后果承担责任。”关于煤炭企业的安全生产投入机制，应当重点落实三个问题，即煤矿企业安全费用的提取和投入的落实、事故伤亡赔偿标准的增加以及全面实行安全生产风险抵押金制度。同时，监管部门应加强对安全费用和风险抵押金管理使用情况的监督，特别是安全费用投入的监督，因为没有安全的生产环境，就难以保障生产的安全。
（二）关于建立生产责任机制和职工对安全的监督机制
职工是安全生产的主体，《安全生产法》赋予职工安全合同保障权、知情权、建议权、检举权、拒绝违章作业权、撤离危险场所权、工伤保险权、赔偿请求权等权利，并且赋予工会安全生产监督权。《矿山安全法》对工会的监督权规定得更加具体。但是许多私营煤矿、乡镇煤矿没有工会组织，剥夺职工的安全权利，而职工迫于生计往往是忍气吞声，自求保佑。建立安全生产职工监督机制首先要在煤矿企业成立工会，把工会的监督权利落到实处。对于举报职工要给予重奖，鼓励举报。《******关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》规定，举报经调查属实的，应当给予最先举报人1000元至1万元的奖励。但笔者认为这样的奖励太少，一项举报能够避免重、特大事故发生，由此带来的经济效益和社会效益不可估量。
（三）适度加大对事故责任人的处罚力度
“乱世用重典”，面对不法煤矿主公然挑战法律，恶性事故接二连三的严重状况，必须对事故责任人施以重罚。《安全生产法》第八十条、第八十一条对此都作出了明确的处罚规定。美国的相关法律规定对故意违法的矿主处5万美元以下罚款或1年以下监禁；严重违法或导致伤亡事故的责任人和公司，分别处以25万美元和50万美元罚款。1992年12月南山煤炭公司一煤矿发生瓦斯爆炸，死8人，调查确认为责任事故，公司被罚款200万美元，主要责任人追究刑事责任。此外，《中华人民共和国刑法》第一百二十五条规定：“非法制造、买卖、运输、邮寄、储存枪支、弹药、爆炸物的，处三年以上十年以下有期徒刑；情节严重的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。”
但是，目前煤炭产业利润极大，一些矿主利欲熏心，铤而走险。现行法律规定的经济处罚不足以惩戒违规生产的责任人。应当考虑更重的经济处罚，以使利欲熏心的违规矿主、生产责任人得到最“痛心”的经济制裁。
（四）加大政策治本力度，建立健全煤矿安全生产法规和工作制度
应当根据国家近年来颁布的有关安全生产法规，出台一系列地方法规和规范性文件，进一步加大政策治本力度，规范煤矿的安全生产工作。山西省先后出台了《山西省安全生产条例》、《山西省实施矿山安全法办法》等地方法规及《打击非法违法煤矿行政处罚办法》、《煤炭资源整合和有偿使用办法》等四个政府规章，形成了较为完整的安全生产法律和制度体系。但仍应当加大相关的配套措施建设，真正做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。【53】
（五）加大严厉打击煤矿非法、违法开采的力度
采取措施，进一步规范采矿秩序，坚决打击非法无证开采、超层越界开采等违法活动，可使采矿秩序得到进一步好转。在这方面，已经出现了卓有成效的实践经验。贵州省六盘水市政府扎实开展了清查、造册登记、建档、填平、复耕、竖牌、监控等一系列工作，取得了明显成效。许多乡镇与农户签订了打击非法开采责任书。授权有证煤矿在本矿界范围内开展巡查和取缔非法开采的相关工作，通过这些措施，基本扭转了无证非法盗采煤炭资源的严重局面。山西省在临汾2007年“12·5”事故后，省政府出台了《关于严厉打击非法违法开采煤炭的通告》，持续保持打击非法违法煤矿的高压态势。2005年以来，累计取缔非法开采矿点9000多处，对盗采资源的组织者和有关责任人进行了严厉处罚。【54】
四、结语
煤炭作为重要的能源之一，保障其安全生产对于煤矿工人人身财产安全和国家的现代化建设都具有重要意义。以能源生产为主导产业的山西省，在煤炭生产问题日益严重的情况下，亟须以《条例》作为先行立法，根据全省各地煤炭生产中的凸显问题和地方特点，制定和实施更加细化的、地方法律效力较高的地方性法规和政府规章，健全具有现实意义的配套法律监管制度和机制，以期能够真正实现煤炭安全生产和减少煤炭事故发生的目的。
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