郝海斌【10】
摘要：农村金融体系是我国金融体系的重要组成部分，社会主义新农村建设离不开农村金融提供的资金支持。十七届三中全会的重点是大力解决“三农”问题，其关键是发展农村经济，尤其是西部农村经济。西部作为经济落后、“三农”问题比较严重的地区，更是面临着发展农村经济的重大困难。构建西部农村金融体系关键在于找准适合西部农村金融创新的路径。现行西部农村金融体制在配置农村金融资源方面具有不公平和低效率的特征，为了构建一个符合我国西部农村经济发展实际情况的多元化农村金融体系，必须打破现有农村金融体制。本文首先简述西部农村金融体系的现状，其次对西部现行农村金融体系中存在的问题加以分析，最后提出解决这些问题的措施。
关键词：西部农村；西部经济；农村金融；金融改革
改革开放特别是20世纪90年代以来，我国农村经济发展取得了举世瞩目的成就，农业综合生产能力不断提高，农产品供求由全面短缺走向总量基本平衡，农业结构得到了优化，农民收入在波动中增长。然而在这样一个大环境下，西部农村经济的发展却依然缓慢，西部农村经济仍然面临着严峻的挑战，其所面临的挑战主要表现在农村资金供给量严重不足、农民市场信息闭塞、农民收入增长缓慢及农业生态环境恶化等诸多方面，其中一个重要原因就是农村金融体系存在问题。
一、我国西部农村金融体系的组成现状
1978年以来农村金融体制改革经历了以农业银行为主体、以农村信用社为基础、以非正规金融为补充的金融体系初步形成和以农村信用社为主体、政策性金融和商业性金融相互分工、非正规金融受到压制、正规金融体系得以深化的两个阶段。迄今为止我国已形成了包括商业性、政策性、合作性金融机构在内的以农村信用合作社为核心的农村金融体系。
1.中国农业银行。中国农业银行的任务主要是办理财政支农拨款和农业长期贷款与短期贷款，贷款对象主要限于生产合作组织和个体农民，贷款用途限于农业生产，其他农村金融业务仍由人民银行办理。但事实上中国农业银行的业务基本与农业农户并无直接关系，其贷款的绝大部分都投入了国有农业经营机构（如粮食局和供销社）和乡镇工业企业。随着国有四大商业银行逐渐退出农村市场，其主要业务也开始转向城市，农业银行在农村建设中发挥的作用越来越小。
2.中国农业发展银行。中国农业发展银行是1994年成立的一家政策性银行，它的成立是农村金融体制改革中为实现农村政策性金融与商业性金融相分离的重大措施。中国农业发展银行的业务也不直接涉及农业农户，它的主要任务是承担国家规定的政策性金融业务并代理财政性支农资金的拨付。
3.农村信用合作社。农村信用合作社是分支机构最多的农村金融机构，分支机构遍及几乎所有的乡镇甚至农村，也是农村正规金融机构中唯一一个与农业、农户具有直接业务往来的金融机构。农村信用合作社的经营范围涉及包括生产、消费以及商业的各个环节，可以向农户、私营企业以及乡镇企业提供贷款。2005年4月5日甘肃省根据《******关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》、《******办公厅关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》和******深化农村信用社改革试点工作会议精神，结合甘肃“三农”和农村信用社发展实际，制定了深化农村信用社改革试点实施方案。其从深化管理体制改革，落实省政府对农村信用社的管理责任，深化产权制度改革，建立适合各地经济发展需要的农村信用社组织形式、转换经营机制，增强支农服务功能等方面为甘肃省农村信用社发展起了重大的指示和推动作用。2008年11月3日，“甘肃省农村信用社（合作银行）飞天卡”首发仪式在兰州举行。这是甘肃省农村信用社联合社首次发行银行卡。飞天卡是由甘肃省农村信用社联合社所辖各县、市、区农村信用联社（合作银行）发行的具有一卡通功能的借记卡，可在国内外贴有“银联”标志的自动柜员机提取现金、办理转账结算和在自主消费终端上消费。
4.邮政储蓄银行。农村邮政储蓄机构自从成立以来只吸收储蓄，再把储蓄资金转存入中央银行，以转存利率与吸储利率差额作为其收益来源。2006年中央对邮政储蓄和邮政业务进行改革，将成立邮政储蓄银行，邮政储蓄银行是带有公共服务性质的商业银行，以支持“三农”和中小企业发展作为自己的业务领域。在未来的时间里，我们期待邮政储蓄银行对农村的发展建设提供更多资金支持。
5.资金互助社。资金互助社是以满足农户等弱小经济主体的金融需求为主要目的的一种合作金融制度安排。这种建立在地缘、亲缘基础之上的互助金融制度，其组织制度、产权制度、规模和效率等方面在农村地区具有广泛的适应性，较低的交易成本和较高的服务便利性也产生了农村金融服务空白地区对互助社的旺盛需求。2007年3月20日，甘肃省第一家全部由农民自愿入股组建的农村合作金融机构——景泰县龙湾村石林农村资金互助社正式揭牌开业。景泰县龙湾村石林农村资金互助社是经甘肃银监局批准，由当地农民自愿出资发起设立的主要为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构，目前为全国第二家。互助社是独立的企业法人，实行社员民主管理，对由社员股金、积累及合法取得的其他资产所形成的法人财产，享有占有、使用、收益和处分的权力，并对债务承担责任。该资金互助社有效缓解了当地区域经济发展中缺乏资金的状况。
6.村镇银行。村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。组建村镇银行，对解决农村地区金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题具有重要意义。2007年3月甘肃省成立的两家村镇银行有效缓解了当地区域经济发展中金融“供血”不足的状况。甘肃省庆阳市西峰瑞信村镇银行成立以来，信贷业务保持了良好的势头，目前存款余额900万元，累计发放贷款1280万元，其中农户贷款880万元，中小企业贷款400万元。甘肃省平凉市汇通村镇银行存款余额目前已达1890万元。目前汇通村镇银行向农民发放贷款153万元，各项贷款累计达8153万元。
二、西部农村金融体系存在的问题
（一）农村资金严重流失，大量流向城市和非农产业
近年来随着市场经济的迅速发展和金融业竞争的日益加剧，四大国有商业银行加快了其商业化的进程，以规避风险和追求利润最大化作为经营目标，陆续撤出农村地区。中国农业银行在农村中的金融主导地位开始弱化，使得农村信用社和邮政储蓄成为农村主要的金融机构。但是随着合作社制度的变迁，合作社的互助共济性正在淡化，信用社为农户和农村中小企业服务的范围非常有限，经营自负盈亏、追求自身利益最大化的商业倾向，使得资金向收益相对较高的城镇或非农部门流动。加之农村信用社通过缴纳存款准备金、转存中央银行、购买国债和金融债券等方式引起的农村资金流失，使得真正需要贷款的农户难以得到金融支持，农村信用社离农民越来越远。而邮政储蓄将资金全部转存中国人民银行，直接流出了农村，使本已“贫血”的农村“雪上加霜”。
（二）农村金融制度的功能缺失
目前，农村金融中的三级机构的功能均没有得到足够的发挥。首先，农业银行等国有商业银行对“三农”的基本金融功能严重缺失。2005年，西部12省（区）市农村居民财产性收入只占其总收入的1.4%，在土地、房屋及相关财产无法进入市场、不能抵押的现行制度框架下，农村居民家庭财产过少意味着农户承贷能力过低。所有这些，都会对金融机构的可持续发展形成制约，并使生存其中的金融机构陷入资产质量差、包袱沉重、长期亏损且扭亏无望的经营困境。由于农民总体增收困难；邮政储蓄与商业银行将三农资金分流，以弱补强；合作制脱轨对广大社员失去存款吸引力，限制了农村信用社新增资本金的扩充。除上述功能缺失外，农村地区长期普遍缺乏资金汇兑、清算系统，结算渠道梗塞，市场高度割裂，加上农村金融从业人员忽视中间业务，服务观念落后，因而闲置了向农民提供价格信息、市场咨询、协助决策等表外业务这一效益增长点，金融服务功能同样严重缺失。
（三）农村民间金融活跃，缺乏政策及法律的支持和监管
农村民间金融作为一种古老的融资方式，在农村的金融体系中起着极其重要的作用。正规的金融机构在农村供给不足，使得农村民间金融活动非常活跃。农村民间金融作为一种非制度化的体系，其经营手段灵活、经营形式多样化，手续简便，再加上对象都是互相了解的乡村熟人，道德风险较低，所以民间借贷已经成为农村经济融资的主要渠道。农村民间借贷在活跃农村金融市场、扩大农户生产经营资金来源、促进农村个体经济发展等方面起到了积极作用，但我们也不能忽视其存在相当大的极不稳定因素及缺乏监管所容易引发的问题。由于民间金融活动缺乏必要的管理和适用的法律法规支持，仅仅靠道德来约束使得民间借贷风险大，容易引发债务纠纷。
（四）非正规金融机构活跃了农村经济，但发展受到限制
面对正规机构供给的缺口，以民间借贷为主要形式的非正式的金融活动在广大农村、县城自发地活跃起来，这些小金融机构以当地经济为主要服务对象，机制灵活，表现出良好的生存能力，由于国家监管跟不上，最终被整顿、关闭了。正规金融机构供给不足，农村信用社在农村又造成垄断，形成农村居民融资渠道单一，这必然导致民间非正规自发金融组织的发展和创新。非正规金融机构将村民的储蓄和借贷活动联系在一起，给予农户获得小额贷款的机会，为解决长期困扰农民资金需求的矛盾找到了一条途径，是挣脱现行法规、制度羁绊的表现。但是西部非正规金融组织在资金经营运作机制上具有不规范的特征，不提取存款准备金及呆账准备金，高息揽存，盲目贷款，逃避金融监管，金融风险巨大。
三、对构建西部农村金融体系的建议
（一）优化农村金融供给，建立一个能够促进农村经济发展的农村金融体系
1.中国农业银行要准确定位
中国农业银行要充分发挥商业性资金融通功能，在农村金融市场上找准自己的定位，凡符合商业资金运作的领域，中国农业银行都可以充分发挥其作用，重点满足农村内部农业产业化经营龙头企业的资金需求。中国农业银行上级行要加大对农业产业化企业的授信额度，允许县级行在上级行的授信额度内自主发放贷款，做到一次授信、循环使用、随用随贷、简化手续。
2.深化农村信用社改革
进一步深化农村信用社改革，在明晰产权、优化内部治理结构的基础上，结合各地的具体实际情况采取合作制、股份合作制或股份制的模式，使其真正成为的市场主体。甘肃省成立了农村信用社联合社（以下简称“省联社”），对农村信用社进行行业管理。省联社是全省各县区市农村信用合作社联合社、农村信用合作联社、农村合作银行自愿入股组成的具有独立企业法人资格的地方性金融机构，在省政府的领导下，具体承担对全省农村信用社的管理、指导、协调和服务职能。其主要通过深化管理体制改革、落实省政府对农村信用社的管理责任、深化产权制度改革、建立适合各地经济发展需要的农村信用社组织形式、转换经营机制、增强支农服务功能等方面对甘肃省农村信用社进行规范的、高效的管理。
3.深化中国农业发展银行改革
中国农业发展银行应逐步向综合型政策性银行转变，主要满足不能通过竞争性金融活动而获得满足的农村金融需求，其业务应集中在对农业生产条件的改善和促进农业生产率的提高上，发挥对农业的支持和保护作用。凡是通过商业性金融可以满足的金融领域，政策性金融不应涉足。政策性金融所要支持的主要对象是按商业化原则运作能够收回本金但回报率低于社会投资平均收益率或贷款本金收回风险较大的项目。
4.加快邮政储蓄改革
加快邮政储蓄改革，建立农村资金的回流制度，实现“取之于民、用之于民”的良性循环。引导邮政储蓄资金购买投入农业、农村的国债、农业发展银行发行的政策性金融债券及其他农村金融债券等，使资金回流农村。鼓励邮政储蓄机构与农村信用合作社、农村合作金融组织、小额信贷机构等农村金融机构自主签订使用资金协议，将资金由它们投入农业、农村中去。另一种观点是开放农村金融，直接取消农村邮政储蓄业务，这样既可以减少邮政储蓄对农村金融的冲击，又可以使农村金融出现竞争局面，避免农村金融向外部流失。本文认为这一观点值得考虑。
（二）政府在适当干预农村金融的同时，适度开放农村金融市场准入，培育农村金融市场竞争机制
鉴于农村金融市场中存在着一定的市场失灵，政府干预是十分必要的，但要把握好尺度，政府的干预仅仅是对市场的有益补充，绝不是替代市场发挥作用。我国政府在构建和谐农村金融体制过程中，要尽量减少行政干预，使其独立实施具体业务和经营活动，成为独立核算、自负盈亏的经济实体。积极保持市场机制在资源配置中的基础地位，发挥市场的资源配置功能，满足广大农民的资金需求。在此基础上适度放宽农村金融的市场准入条件，开放农村金融市场，发展农村民间金融。民间金融具有设立方便、资金使用灵活、服务民间等特点，应该成为农村金融体系的有力帮助，解决一部分农村资金来源问题。
（三）建立农村金融资金回流的有效机制，构建可持续发展的农业保险制度
农业投入风险高、回报率低，农村金融资金难以通过市场化自发形成有效的回流机制。各商业银行和邮政储蓄机构从农村吸收的存款转存中央银行的资金，中央银行要以继续增加支农再贷款的形式返还农村。关于邮政储蓄资金回流机制的建立，一方面要运用行政手段指令邮政储蓄基层机构与农村信用社开办协议存款业务；从长期发展来看，要尽快成立邮政储蓄银行，开办针对农村金融市场的小额信用贷款、存单质押贷款和联户联保贷款等业务，使邮政储蓄机构吸收的农村储蓄资金取之于农、用之于农。
农村金融体系的建立离不开保险业在农村的开拓和发展。建立健全农业保险制度，使农民遇到风险时，仍然能安然度日，并使生产得以迅速恢复。正是由于农村保险制度缺失，商业银行才因怕担风险而大多拒绝向农民贷款，而农村经济很依赖自然环境，季节性要求很强，需要资金的时间很短暂也很重要，正是因为农民无法提供担保使得其无法获得贷款的资金，从而错失了发展的机遇。可由政府牵头按照对某村镇、某村镇企业、某个体户的深入调查了解，以及其所发展的项目，为其做担保而进行贷款。政府也可以评定信用村、信用户，使得农民可以适度以其信用为担保进行贷款。例如对那些有地方特色经济的区域，可在资金方面大力支持。如甘肃定西的马铃薯产业，以及陇西地区的药材产业等。
（四）引导民间资金，加大对民间借贷的管理力度
民间借贷是补充农村金融发展的一个重要环节，但由于缺乏有效的管理，使其很难发挥其最大效用。根据人民银行广州分行课题组2002年的研究：“在不受官方监督的金融形式中，民间借贷是第一阶段，表现为有组织、具备专业化经营素质的融资形式。”按该课题组的定义，民间借贷有私人借贷、企业借贷和集资形式。2005年，国家金融改革国际研讨会上有人指出：对农村金融应采取不同方式的监管，对民间借贷，对机构进行备案、对交易予以登记即可；而个人借贷行为可以自愿公证的方式进行监管。在西部农村经济发展较好的区域，可以积极引导民间资金，组建民间银行，既可留住地方资金，又方便了农民贷款。
（五）加大对西部金融的政策支持，及时制定一些必要的法律、法规以完善西部农村金融体系
为实现西部地区农村金融的可持续发展，首先，应根据西部地区农村经济发展的实际情况，实行差别信贷政策，以满足西部地区新农村建设的有效资金需求。其次，允许西部实现差别存款准备金政策，扩大西部地区农村的货币供给。再次，出台各种优惠政策，如贷款利率应有所下降，鼓励西部地区的企业和农民的发展。在机构设置上，银监会可降低农村金融准入门槛，同时鼓励商业银行到边远地区设立机构，给予一些优惠政策。
第十届全国人大代表、银监会云南监管局局长李保上提出《建立金融支持西部经济发展的政策》，他在提案中指出在资金量上增加对西部的投入，以及给予一些优惠政策。国家金融监管部门要研究制定《农业信贷促进条例》，围绕服务范围、服务对象、服务项目、服务方式、服务程度和服务效果等条款，科学地明确体系内金融机构的支农责任，与支农优惠政策挂钩，以及广泛借鉴国外成功经验，尽快研究制定囊括坏账政策、货币政策、财税政策等一揽子的《金融支农优惠条例》。制定《民间借贷管理条例》，运用法律手段规范民间借贷行为，以使民间借贷发挥更好的作用。更应当加快制定《农村合作金融法》。尽管农村合作社在农村金融中发挥着重要的作用，但仍没有一部专门法律来规范其行为，国家应从明确农村合作金融的性质和地位、建立支持和服务“三农”的长效机制、促进农村合作金融机构自身规范发展及健全和完善我国金融法律体系等多方面考虑，“建议尽快启动立法程序，制定《农村合作金融法》”。
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