李丽【11】
摘要：我国农村正处在剧烈的社会转型期，农村原有的养老保险体系正在被打破，而新的保障体系尚未形成。随着我国人口老龄化的急速到来和建设社会主义新农村进程的加快，解决农村养老保险问题已迫在眉睫。建立农村养老保险制度是我国构建社会主义和谐社会和实现法治的重要内容。本文就我国农村尤其是中西部地区养老保险的必要性进行简要介绍，结合《鄂尔多斯市农牧民养老保险暂行办法》对鄂尔多斯市农村养老保险制度建设进行介绍。
关键词：农村养老保险；保险基金；养老保险法律化
一、建立农村养老保险制度的必要性
农村养老保险制度是采取个人、单位和国家等多方出资筹集养老基金并为老年人提供经济帮助和服务、保障其基本生活的一项制度，它是农村养老制度发展的必然趋势，也是未来社会化养老保障的核心和基础。我国农村正处在剧烈的社会转型期，农村原有的养老保险体系正在被打破，而新的保障体系尚未形成，农村大部分老年人正面临前所未有的困境，他们成为整个社会中最边缘化和最弱势的群体之一，这个群体的规模越来越大，已经开始影响农村社会的稳定和整个国家经济、社会的和谐发展。我国农村老龄化的步伐日益加快，农民养老问题日益严峻。全国老龄办发布了《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》，报告中指出，我国农村老年人口为8557万，占老年人口总数的65.82%，农村的老龄化高于城市1.24个百分点。目前约有860万贫困老年人的养老、医疗缺乏必要的保障。【12】
中西部地区农村“养儿防老”和“土地养老”的观念根深蒂固。西部农村地区养老保险意识差，传统的以“家庭内自然养老”为基本特征的养老模式和“养儿防老”的思想在农村地区还十分流行，农民宁愿自己留“养老钱”而不愿参加社会养老保险。同时，在农村，土地对农民来讲兼具生产资料及社会保障双重功能，是农民生、老、病、死的全部保障。但是随着工业化进程的加剧和农村劳动力的转移，土地作为农民全部的保障和土地保障功能“虚化”间的矛盾日益激烈。农村人口中参加社会养老保险的人数很少，参保比例微乎其微。随着城市化步伐的加快和农村劳动力的输出，年龄结构出现“两头大中间小”的局面，随着计划生育政策的实施，我国农村已出现家庭小型化倾向，农民养老问题日益严峻。
鄂尔多斯市地处我国的中西部，农村社会养老问题也十分突出。为保障广大农牧民年老后的基本生活，2008年鄂尔多斯市在全区率先实行全市农村牧区养老保险全覆盖。鄂尔多斯市坚持从实际出发，待遇标准与农村牧区经济发展及农牧民生活水平相适应，以保障农牧民年老后的基本生活为目的；坚持有利于城乡统筹就业的原则，可与城镇企业养老保险、城镇居民养老保险互相衔接，推动城镇化建设；全市统一政策、统一管理、统一启动，实行市级统筹。鄂尔多斯市为完善养老保险体系，推进城乡一体化建设制定了《鄂尔多斯市农牧民养老保险暂行办法》。实现了农村养老保险的法律化，为农村养老保险制度的建立提供了法律保障，使农村社会养老保障各项措施都有法可依，便于操作并提高制度的稳定性。
二、鄂尔多斯市的农村养老保险制度
（一）鄂尔多斯市农村养老保险的适用
鄂尔多斯市农村养老保险的适用主体，为满25周岁的鄂尔多斯市农村户籍人员；而现役军人、在校学生、现已稳定就业并参加企业养老保险的人员则不适用。这样对于农村的无社会保障的人员基本上达到了全覆盖。同时鼓励农牧民自愿放弃土地、草牧场承包经营权，对于这部分人员是给予城镇户口的，因而参加城镇居民养老保险，享受相应待遇。
至于鄂尔多斯市农村养老保险的管理与责任主体，各级政府是农牧民养老保险工作的第一责任人，负责本地区农牧民养老保险工作的组织实施。农牧民养老保险工作任务的完成情况要列入上级政府对下级政府的实绩考核。各级政府要保证农牧民养老保险工作的启动资金。待启动后，每年按上年征缴额的2%从政府补贴中提取管理费，作为农牧民养老保险的工作和人员经费。劳动保障行政部门负责农牧民养老保险的政策制定和统一管理，各级社会保险事业管理局是农牧民养老保险工作的具体经办机构和基金收缴、基金管理主体。乡苏木镇劳动保障事务所协助经办机构做好农牧民养老保险的组织实施工作。财政、公安、审计等部门按照各自的职责配合做好农牧民养老保险的管理和监督工作。同时，由于农牧民养老保险工作涉及人多面广，是一项庞大的惠民工程，必须保证机构、人员、经费到位，确保工作顺利开展。各地还要在劳动保障部门设立专门机构，经办机构需增配专职人员进行组织管理。乡苏木镇劳动保障事务所需增配3～5名专职管理人员，嘎查村需有专人负责此项工作。社会化养老的主体是社会，是以社会运作的方式实现的。而能够代表社会、管理社会的主导者是政府。在实施农村社会养老保险时强调个人应承担义务是对的，但不能以此为理由推卸政府应承担的责任。鄂尔多斯市的农村养老保险制度设计，就遵循了政府的主导责任制，政府在农村养老保险中承担着重要的功能及责任。
（二）鄂尔多斯市农村养老保险基金管理制度
基金的筹集。农民的积蓄都是“血汗钱”，尤其对于经济相对落后的中西部地区基金问题显得尤为突出。农村社会养老保险基金资金缺口较大。农村社会养老保险基金的筹集，在现阶段实行“以个人缴纳为主、集体补助为辅、政府予以扶持”的办法，但这一筹资办法运用于中西部地区，必然产生农村社会养老保险基金资金缺口较大的难题。困窘的经济状况很难对农村社会养老保险基金实现财政兜底。大多数中西部地区农村集体的经济实力也都较弱，无力为农民的社会养老保险提供经济扶持。农民收入较低，无力缴纳较多的社会养老保险费用。在农村建立社会养老保险制度需要被保险人即农民承担相应的缴费义务，但中西部地区由于农业发展水平低、经济落后，地方政府和农村集体无法为农民代交养老保险金。在无其他资金来源的情况下，养老保险金的较大部分势必将由个人承担。但由于经济基础薄弱，农民增收缓慢，以储蓄积累社会养老保险金的模式在西部地区难以推广实施。而鄂尔多斯市的农村牧区养老保险，对基金的筹集，采取农牧民养老保险基金主要由个人、市、旗区两级财政共同承担，有条件的地区，集体可给予补助。其中政府承担了大部分，农民个人出资一小部分，集体视情况可以补助。农牧民养老保险费参照鄂尔多斯市农牧民人均纯收入确定缴费基数。2008年缴费基数确定为鄂尔多斯市2007年农牧民人均纯收入，缴费基数每三年调整一次。缴费总比例为18%，其中个人承担8%，政府承担10%，政府承担比例可根据各地经济发展状况适时调整。男25～59周岁、女25～54周岁的，按年缴费，个人在每年6月31日前一次性缴纳全年的养老保险费，财政给予相应匹配。男年满60周岁、女年满55周岁的人员，以参统时鄂尔多斯市的缴费基数，按照第九条规定的标准，一次性缴纳15年的养老保险费后可享受养老保险待遇。年龄在男60周岁、女55周岁以上、75周岁以下的人员，每超1岁，缴费减少1年，但最少缴费年限不得低于5年。年龄在75周岁以上的人员，不缴费，直接从本地农牧民养老保险启动后享受待遇。由此可见，鄂尔多斯市政府投入大量的资金用于农村养老保险的社会保障。
基金的运作。基金是确保社会保险良性循环的保证，同时也有利于刺激参保者的参保意识，进一步推动农村社会养老保险工作顺利进行。要达到这一目标，必须提高统筹层次，集中管理运营基金，改变现有县级统筹和管理模式，以市或省为统筹管理单位，国家、省或市级建立基金运营中心，国家制定基金运营管理办法，运营管理农村养老保险基金并对统筹单位负责。【13】鄂尔多斯市农村牧区养老保险暂行办法，规定对基金的运用，农牧民基本养老保险在市社保经办机构设立基金总专户，旗区社保经办机构设立养老保险基金专户，实行专款专用、统一核算、统一管理。任何单位和个人不得挤占、挪用。特殊情况入不敷出时，由市、旗区人民政府负责解决。市审计、财政和劳动保障等部门负责对农牧民养老保险基金进行监督。原则上审计部门对农牧民养老保险基金一年一审。农牧民基本养老保险基金分个人账户基金和政府补贴基金。个人账户基金包括：（1）参保人员个人缴纳的基本养老保险费；（2）财政补贴养老保险费的40%；（3）集体补贴的养老保险费；（4）农牧民个人账户养老保险基金存款利息；（5）其他收入。个人账户基金用于：支付个人账户养老金；养老保险基金转移；个人账户余额继承。政府补贴基金用于：支付政府补贴养老金和农牧民个人账户支付完后需要继续支付的养老金；农牧民基本养老金正常增长所需要的资金；丧葬费；农牧民养老保险工作的人员、业务和奖励经费。该办法中还对农民进城务工或返乡农民工及被征地农民等相关情况做了详细的规定从而保障农民的养老保险的实现。
保险金的发放。参加鄂尔多斯市农村养老保险的人员，参统时未达到年龄的，待男年满60周岁、女年满55周岁且累计缴费满15年，可享受养老金待遇，并从到龄的下月起按月领取养老金。缴费不足15年的，应一次性以到龄时我市的缴费基数计算，补齐至15年，方可按月享受待遇。据笔者了解2008年参保的且可缴年限不足15年一般的只需缴齐7000元。享受养老保险待遇的标准，农牧民基本养老金由政府补贴养老金和个人账户养老金构成。月政府补贴养老金=到龄时鄂尔多斯市的缴费基数×实际缴费年限×1%；月个人账户养老金=个人账户存储额/国家规定的年龄发放系数（60周岁为139，55周岁为170）。2008年启动时已到龄人员按每月200元发放养老金；以后计算待遇不足200元的，按每月200元发给。随着经济的发展农牧民养老保险的待遇也要不断调整，根据鄂尔多斯市农牧民人均纯收入的增长，每三年调整一次。
三、鄂尔多斯市农村养老保险相关制度
随着新农村建设的推进，农村实行规模化经营、产业化经营以及城乡一体化，大量农民可能进城务工或在城市定居，那么对于已经参加农村养老保险的这部分人员如何处理？鄂尔多斯市养老保险制度也作了相应的规定，参加农牧民基本养老保险的人员，进城就业后应按规定参加城镇企业基本养老保险或个体工商户基本养老保险，农牧民基本养老保险个人账户可随之转移，并按城镇基本养老保险的相应缴费比例和记账率折抵为城镇基本养老保险个人账户，并折算缴费年限。也就是说，养老保险随受保险的人一同转移不受地域的限制。同时对参加城镇养老保险后又回乡务农的，其城镇养老保险个人账户根据本人意愿可保留，按灵活就业人员继续参保缴费，也可转为农牧民基本养老保险，其个人账户转为农牧民养老保险个人账户，缴费年限合并计算。
放弃土地承包经营权的以及被征地农民的相关制度。参加农牧民养老保险后自愿放弃土地、草牧场承包经营权的，可参加城镇居民养老保险，个人账户转为城镇居民养老保险个人账户，缴费年限合并计算。参加农牧民养老保险人员被征地后可参加被征地农牧民养老保险，个人账户抵顶为失地农牧民养老保险个人账户。
鄂尔多斯市确立了农村社会养老保险制度的法律地位。以立法形式明确规定农村社会养老保险制度是国家为保证农村社会稳定、根据社会经济发展的需要、本着社会公平的原则、对农村老年群体实施的社会保障，是作为调节社会分配手段而建立的。
