一、公安行政复议的审理
经过上述受理阶段对公民、法人或者其他组织的复议申请进行程序性审查，如果没有应不立案或应移送管辖的情况，就开始了公安行政复议的审理阶段。这里的审理是指对符合程序要求的公安行政复议申请进行实体上的审查，它是公安行政复议的中心环节和核心阶段，主要是对有争议的具体公安行政行为合法性和适当性进行审查，为下一阶段作出正确复议决定打基础。
（一）公安行政复议的审理范围
公安行政复议的审理范围同其他行政复议案件审理一样，不拘泥于复议申请人请求的限制，而是对复议案件进行全面的审查，不仅要审查其合法性，而且要审查其合理性，还要对具体公安行政行为的法律依据进行审查。对具体公安行政行为的审查主要有以下几项内容。
1.合法性审查的内容：作出具体公安行政行为的主体是否合法，是否有超越或者滥用职权的行为。作出具体公安行政行为所依据的客观事实是否清楚，证据是否确凿；作出具体公安行政行为适用的依据是否正确；作出具体公安行政行为是否符合法定程序。
2.是否存在明显不当。这是指对公安行政行为的适当性进行审查，即对公安机关在运用公安行政自由裁量权作出的行政行为，诸如公安行政处罚行为、公安行政强制措施行为等是否适当进行审查。
3.是否属于不履行法定职责。
4.其他应当审查的内容。在对上述事项进行审查的同时，也应当对下列事项进行审查：
（1）具体行政行为是否应当停止执行。因为公安行政行为具有公定力、确定力、拘束力、执行力的本质属性，在具体公安行政行为没有被依法予以撤销、改变或宣布无效以前，始终被认为是合法的。因此，在复议机关没有作出复议决定以前，所要复议的具体公安行政行为依然有效，对申请人仍有拘束力。但是，如果不停止执行就可能给复议申请人的合法权益造成实际损害，待复议机关撤销或者变更违法或者不当的具体行政行为再予补救就十分被动。所以《行政复议法》规定停止执行具体行政行为的几种情况。公安行政复议机构在审查时，应当“对具体行政行为是否应当停止执行”进行判断，以免给复议申请人造成不必要的损害。
（2）是否需要通知第三人参加行政复议。根据法律规定，公安行政复议机构在审查行政复议申请时，对与申请行政复议的具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，可以告知其作为第三人参加行政复议。行政复议中的第三人是指除申请人、被申请人外，与复议案件有利害关系，为维护自己利益而参与复议程序，承担复议权利与义务的人。作为具体行政行为的利害关系人（包括行政主体、相对人和其他利害关系人），第三人与申请人、被申请人的区别仅在于程序上，申请人是复议程序的发动者，被申请人是申请人复议请求的对象，而第三人则是复议程序启动后申请或被复议机关追加而作为第三人参加复议程序的，因此，第三人作为一种特定的当事人，与申请人、被申请人具有质的共性。因此，公安行政复议机构应当根据案件的实际情况，根据第三人的申请确定是否通知第三人参加复议。这有利于保护第三人的合法权益，最大限度地发挥行政复议的监督和救济作用。
（3）是否需要当面听取当事人意见。公安行政复议的审理方式以书面审理为主，以听取当事人的意见为例外。确定是否需要听取当事人的意见，则应在审理的初期就依据当事人的要求、案件的复杂性、是否涉及行政赔偿等因素加以考虑并作出决定，即审查是否存在法律法规规定的可以听取当事人意见的几种情况。
（二）公安行政复议的审理方式
行政复议审理的基本方式主要有两种，书面审理和当面听取当事人意见，有的书上称当面听取当事人意见的方式为直接审理，有的称为开庭审理，有的称为言辞审理。笔者认为把听取当事人意见的审理方式称为言辞审理较为贴切。书面审理是依职权主义的国家在行政复议中通用的审查方式，是行政复议审查的一般原则，也是行政复议区别于行政诉讼的重要要特点之一。所谓书面审理，是指行政复议机关只根据全部案卷材料进行审查，并作出裁决的审理方式。所谓言辞审理是指行政复议机关在审理行政复议案件时，不仅根据案卷材料，而且根据当事人就有关事项辩论时对案情的了解作出裁决的一种方式。
公安行政复议案件同样以书面审理为原则。从公安行政复议的角度看，书面审理有以下几个优点。
（1）效率高。公安行政执法的范围广泛而复杂，而且大都专业性比较强，涉及的面又广，及时高效地解决争议有利于社会治安的稳定。
（2）方便群众，体现便利。总的来说，书面审理对申请人、被申请人、公安复议机关都是方便的。只要当事人提供准确的事实和根据以及有关的证明材料，公安复议机关就可以作出公正的复议决定，不需要当事人来回的往返。
（3）比较经济。书面审理可以节省人力、物力、财力，避免不必要的浪费，能迅速快捷地解决争议。
但是书面审理同时也存在着不可克服的缺点，因其对于案情的了解仅止于书面，较为间接。尤其是对于重大复杂的案件，凭有限的书面材料不易澄清事实，认定事实时容易出现差错，影响复议结果的正确性，从而影响到法律的公正性。另外对于一并提起行政赔偿的情况来说，行政赔偿的核心是公民、法人或其他组织的人身权、财产权受到侵害而要求负有赔偿义务的公安机关给予经济上的补偿，法律规定对于行政赔偿适用调解，因此听取双方当事人的意见显得尤为必要。基于此，《行政复议法》明确规定，在通过书面审查无法达到查清案情的目的时，可以当面听取当事人意见，即采取言辞审理的方式。采取言辞审理的方式，在对案情的了解上，除书面材料外，可通过当事人之间的辩论以及与当事人之间的沟通，获得较为直接、深入的认识，并避免可能的错误；也易于当事人了解案情与复议决定，体现法律的公正性。除上述两种审理方式外，公安行政复议机关还可以依职权对有关事项进行调查，对调查中掌握的情况，应当作为审查被申请人具体行政行为的基础。
（三）公安行政复议的审理依据
公安行政复议的审理依据是指公安行政复议机关在审理公安行政复议案件时据以作出复议决定的标准。审查具体公安行政行为，其依据是关键。根据实践和考虑有关法律的衔接，公安行政复议审理应该包括涉及公安管理的法律、行政法规、地方性法规、规章、决定命令、自治条例和单行条例。这里尤其要说明的是决定命令是指公安行政机关依法制定和发布的除规章以外的其他的规范性文件，具有普遍约束力。决定和命令作为法律、法规和规章的重要补充，在保证法律、法规和规章在本部门、本地区运用上起着重要作用。复议机关在审理复议案件时，除以法律、法规和规章为依据外，还应当以上级行政机关发布的具有普遍约束力的决定、命令为依据。
二、公安行政复议决定
公安行政复议决定，是指公安行政复议机关经过对争议的具体公安行政行为的审理，依法作出具有法律效力的裁决的行为，是公安行政复议的最后阶段，也是最关键的环节。行政复议制度所具有的功能和作用都凝聚在行政复议决定中，可以说，行政复议决定发挥的作用和蕴涵的意义在一定程度上代表着行政复议制度的作用和意义。
（一）公安行政复议决定的种类
从目前法律规定的角度来看，公安行政复议的决定可分为：维持决定、撤销决定、变更决定、确认决定和履行决定等。
1.维持的决定。维持是行政复议机关维护支持具体行政行为的决定，使该具体行政行为保持或者取得法律效力。作出维持决定的条件有五个方面：第一，事实清楚。它的含义是对具体行政行为所认定的事实没有疑义，各方面能够达到一致的认识或者通过复议审查消除了疑义的。第二，证据确凿。它的含义是有关事实的证据达到确实可靠的程度，足以使有关的反驳不能成立。第三，适用依据正确。它的含义是具体行政行为的所适用的法律、法规和其他依据是有效正确的，案件事实与依据之间存在正确的关系或者联系。第四，程序合法。它的含义是具体行政行为处理案件时所采用的程序符合法律法规规定，尊重当事人的程序权利，遵守法律对程序的要求。第五，内容适当。它的含义是具体行政行为规定的权利义务具有合理性和正当性，符合客观情形和法律正义的一般要求。
2.履行法定职责的决定。履行法定职责的决定是行政复议机关对被申请人以不作为形式违反法定职责构成侵权，要求其履行法定义务的处理。首先要确定存在被申请人应当履行的法定职责，确认存在没有履行职责的事实以及这种不履行对申请人的合法权益构成了侵害和行政违法；其次要确定继续履行法定职责仍然有实际意义和法律意义，并规定履行的期限和履行的法定内容。因此这种决定包括了确认不作为违法和履行法定义务两个方面的内容。
3.撤销、变更、确认违法和重新作出具体行政行为的决定。这些决定都是行政复议机关对违法具体行政行为的处理。第一，撤销决定。撤销是使具体行政行为丧失或者不能取得法律效力的行政复议决定。具体行政行为被撤销以后就不再有而且以后也不会有法律约束力，除非复议决定本身丧失法律效力。第二，变更决定。它有撤销原来决定和作出新处理的两个层次。首先是撤销原来的具体行政行为，使其丧失或者不能取得法律效力；然后行政复议机关对有关事项作出新的权利义务安排和处理。作出变更决定的情形，是原来的具体行政行为失去效力后仍然存在有待处理的事项，行政复议机关认为应当由自己直接作出处理。第三，确认决定。确认决定是对具体行政行为违法性质和违法状态的确定或者认定。作出确认决定的情形，是原来的具体行政行为确实构成违法，但是由于客观情况变化使撤销或者变更已经没有实际意义。第四，重新作出具体行政行为的复议决定。它是对具体行政行为作出撤销决定和确认违法决定后，仍然存在需要行政机关作出处理的事项，行政复议机关要求被申请人履行职责作出处理决定的决定。但是被申请人不得以同一事实和理由作出与原来的具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。
上述四种行政复议决定都是针对违法具体行政行为的，所以作出这些决定时应当具备以下五个条件：第一，主要事实不清、证据不足。这是关于具体行政行为事实根据的条件。没有清楚的事实和充分的证据，具体行政行为就是违法的。主要事实是决定案件性质和主要情节的事实。非主要事实的不清楚，不能构成撤销的理由。证据不足是指具体行政行为所认定的事实尚缺乏充分的证据支持，所以不能认定案件事实。第二，适用依据错误。适用依据的错误包括对依据的选择错误，以及将依据运用到具体案件的对象错误。按照合法行政原则，具体行政行为产生效力必须有正确的依据，因而依据错误会导致具体行政行为的违法。第三，违反法定程序。法定程序是具体行政行为合法性的要件之一，因而违反法定程序可以独立地构成具体行为违法的理由。第四，超越职权或者滥用职权。超越职权是对法定职责范围的违反，滥用职权是对法定职权授予目的的违反。行政机关只能在法律授予权限内活动是依法行为原则的第一要求，所以超越权限和滥用职权，是严重的行政违法行为。第五，明显不当。它是指行政机关行使裁量权力作出具体行政行为，达到了明显不适当的程度，如严重的不合理、不公平和不公正。
（二）公安行政复议决定的形式
公安复议决定的形式是指复议机关依法对复议案件作出权威性判定的具体表现方式。《行政复议法》和《公安机关办理行政复议案件程序规定》中明确规定：（公安）行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，载明以下内容：
1.申请人、第三人及其代理人的姓名、性别、年龄、职业、住址等，法人或者其他组织的名称、地址、法定代表人等；
2.被申请人的名称、住址、法定代表人等；
3.申请人的行政复议请求；
4.申请人提出的事实和理由；
5.被申请人答复的事实和理由；
6.公安行政复议机关认定的事实、理由和适用依据；
7.行政复议结论；
8.不服行政复议决定向人民法院提起行政诉讼的期限，或者最终裁决的履行期限；
9.作出行政复议决定的日期。
行政复议决定书应当加盖公安行政复议机关印章或者公安行政复议专用章。
（三）公安行政复议决定的送达
公安行政复议决定的送达，是指公安行政复议机关依照法定的程序和方式，将法律文书送交当事人和其他复议参加人的一种行为。送达是行政程序不可缺少的一环，是复议行为产生后果的重要前提。依照民事诉讼法的规定，送达主要有直接送达、留置送达、邮寄送达和公告送达等。
（四）公安行政复议决定的生效与效力
1.行政复议决定的生效。行政复议决定的生效需要有以下几个条件。
（1）依法在法定期限内作出行政复议决定。超过复议决定期限的，会产生当事人依法提起行政诉讼的法律后果。
（2）依法制作行政复议决定书。行政复议机关作出行政复议决定后，应当制作书面文件。书面文件的形式是行政复议决定书，该决定书应当加盖行政复议机关的印章。
（3）依法送达行政复议决定书。送达是行政复议决定书发生法律效力的条件之一。一旦送达，行政复议决定可以立即生效。送达时间，可以是行政复议决定开始发生法律效力的起始时间，从那时起当事人就产生了履行义务。
行政复议决定书的送达，依照民事诉讼法关于送达的规定执行。
2.行政复议决定的效力。公安行政复议决定的效力是指公安行政复议决定生效后所产生的法律后果。与其他具体公安行政行为相同，公安行政复议决定具有公定力、确定力、拘束力和执行力。
被申请人有义务履行已经生效的行政复议决定。不履行有两种情形，一个是完全不履行，一个是无正当理由不及时履行。有权采取执行措施的是行政复议机关或者有关上级机关，采取的执行措施是责令被申请人限期履行。
对申请人不履行义务采取执行措施的条件是：申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定，或者不履行最终裁决的行政复议决定。对申请人采取的执行措施有两种：第一，维持具体行政行为的行政复议决定，由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行；第二，变更具体行政行为的行政复议决定，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。
三、关于公安行政复议案件审理和决定中所涉问题之思考
（一）公安行政复议最终裁决的规定值得商榷
目前，规定具体行政行为由行政机关最终裁决的法律有四部，其中，涉及公安机关的就有三部，即《集会游行示威法》、《中国公民出境入境管理法》、《外国人入境出境管理法》。上述法律对行政复议案件的最终裁决效力，在客观上导致行政权不受司法权的制约，并不具有国际社会公认的正当性。对一个成熟的法治国家来说，通常认为凡是法律已经作出规范的领域，都是可以进行审查的。公民因申请集会游行示威与公安机关发生的行政争议，只能由同级人民政府作出终局性的复议决定而且必须执行，不允许提起诉讼，在一定程度上反映出政府对公民政治民主权利重视不够。公安机关关于出入境管理的决定，既不具有高度的政治性，又不具有高度的技术性和专业性，排斥司法审查毫无道理。虽然，从一定角度上看，便捷、高效的行政复议救济比行政诉讼救济更有利于节约国家投入、降低解决公安行政争议的成本，但是不能因此否定诉讼救济，诉讼救济是保护公民权利的最后屏障。
（二）公安行政复议审理方式的改进
根据《行政复议法》第22条的规定，公安行政复议的主要审理方式有两种：一是在一般情况下，原则上采取书面审查的办法。公安行政复议机关在这种情况下只根据全部案卷材料进行审查，并作出复议决定，也就是不要求复议参加人全部到场，不进行调查和辩论，只就公安行政复议申请人在申请中提出的事实、理由及相关证据材料，以及被申请人（公安机关）作出具体行政行为所搜集的证据、适用的依据和答复意见进行审查，然后作出复议决定。二是在必要时，公安行政复议机关可以进行调查，听取当事人意见。何谓必要时，根据法律规定，应该是在申请人提出要求或者公安行政复议机构认为单纯采取书面审查的方法难于对争议的具体公安行政行为的合法性及适当性作出正确判断时，向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见，最后再作出正确的行政复议决定。
《行政复议法》对行政复议审查方式作书面审查办法的原则性规定，主要是考虑到行政复议的及时，便民原则，也是行政效率原则的体现，但是却难以顾及到行政复议的公正、公开问题，只是在“必要时”才调查情况、听取异议。在实践中也正因为有这种原则性的规定，往往主动调查情况听取意见的不多，当事人提出要求而采纳意见的就更少，这对于公平、公正地处理公安行政争议，充分保护公民、法人和其他组织的合法权益显然不够合理。
为了做到两者兼顾，我们认为，对审查方式可以作选择性规定，给当事人以选择的自由，相信如果案件的违法性或者不适当性简单明了，证据充分，作出具体公安行政行为的公安机关积极配合、改正错误，当事人是不愿耗时间耗精力来要求采取非书面审查方式的。否则给当事人选择书面审查方式的自由也是应该的，所以说不应该对审查方式作出这种原则性规定。同时对于这种非书面的审查方式也可以仿效听证程序，设计一种简易程序对这种审查行为予以规范，增强公安行政复议的公正与公开。
思考题
1.公安行政复议机关与公安行政复议机构有何区别？
2.如何确定公安行政复议机关？
3.对处理火灾事故、交通事故以及办理其他行政案件中作出的鉴定结论等不服的，为何不可提起行政复议？
4.申请公安行政复议具备哪些条件？
5.公安行政复议受理还存在哪些问题，这些问题如何解决？
6.公安行政复议的审理范围涉及哪些内容？
7.行政复议决定生效需要具备哪些条件？
