嘉庆朝，承雍、乾压制，思想言论俱不自由之后，士大夫已自屏于政治之外，著书立说，多不涉当世之务。达官自刻奏议者，往往得罪。纪清代名臣言行者，亦犯大不韪。士气消沉已极。仁宗天资长厚，尽失两朝箝制之意，历二十余年之久，后生新进，顾忌渐忘，稍稍有所撰述。虽未必即时刊行，然能动撰述之兴，即其生机已露也。若赵翼之《皇朝武功纪盛》，严如熤之《苗防备览》、《三省边防备览》，皆有涉世务之作。但在嘉庆朝为极少数。至道光时则时事之接触，切身之患，不得不言有三端：曰盐，曰河，曰漕。议论蠭起。当时亦竟有汇而刻之以传世者，贺长龄之《经世文编》是也。未几海警渐动，士大夫急欲周知外事，疆臣为倡，林则徐之译各国图志，徐继畬之译《瀛寰志略》，皆为筚路蓝缕之功，而纪蒙古之《游牧》，作藩部之《要略》，皆在于此时。道光间学士大夫之著作，非雍、乾之所有，亦可谓非嘉庆朝所有矣。盐、漕、河三事，能文绩学之士皆有论述，而当事之臣采用之，朝廷听纳之，颇有改革。唯河患迄未能以人力挽回，至咸丰初天然溃决，不可收拾而后改道，乃得苟安数十年。此道光朝之国事，亦即道光朝士习所由成也。分述如下。
盐务之坏，坏于高宗之侈心。清代家法，以不加赋为永制。不加赋云者，固念民生，尤杜子孙之以侈得祸也。圣祖六次南巡、东巡、西巡及亲征漠北，累巡塞外，俱不闻所过病其劳费。高宗亦六次南巡，则昭示太平，跸路所过，皆有点景，尤以扬州为极盛，高宗所谓“商人捐办，不碍务本之民”，此即取之盐业为一时自谓得计。实则节次内乱用兵，平教乱者三，平海患者一，何一非由私盐利厚而成？然事非直接，上下相蒙，不发其覆。至道光间国课积亏，乃始哗然盐法之弊。此士论以盐为集中之点者一也。
考唐以前榷盐之法，偶行辄罢，不为经制。刘晏以善理盐策著名，置十三巡院以捕私，“私”之名始见于史。继晏者更累加盐赋，而私之利益厚，积私贩为枭盗。有厚利以歆之，而趋附日众；有拒捕以习之，而犷悍日增，捕以公战怯，枭以私斗勇，既常苦于不相敌。而为他劫掠之盗，民必仇之，助官纵迹除患；为枭盗则与国争利，无累于民，民反得廉价购盐之益，故不加嫉视或反阴庇之。至秕政更多，善良失业，倚盗为生者益多，则大乱成矣。黄巢之亡唐，张士诚、方国珍之亡元，皆最著之盐枭。明之倭寇，清之海盗，倚海为家，即依盐为活。其余凡持久不散之秘密社党，无资粮不能团结，资粮莫如私盐。此必然之事无待疑议者也。官盐价平，至私盐无利而枭自散，无所用其捕也。以捕胜私，则为盗练抵抗之力，使由小盗为大盗而已矣。
《清史稿·食货志》：“垂舆屡次游巡，天津为首驻跸地，芦商供亿浩繁，两淮无论矣。”此说盖指高宗之南巡。夫谓长芦、两淮因供亿乘舆而致困商耶？则正不然。亏帑许其病国，加价许其病民，商挟帝眷以挥霍于其间，正是最得意之日。芦商海宁查氏，声气之广，交结之豪，世称天津水西庄。至所谓查三臕子，历见诸家笔记，至今流为戏剧。淮商则《扬州画舫录》所载，园林栉比，尽态极妍，备一日之临幸，即为诸商家豪侈娱乐之所。河道稍宽，则就凿为湖，所凿之上，垒于湖中，名小金山。岩石嵌空，楼台曲折，经营于其上，导御舟至其地登岸。蒙允则一夕造成御码头，白石广平，翼以栏盾。
登岸即天宁门外上下街，诸商所造园林盛处。今虽一片荒凉，遗址犹人人能指点也。《食货志》又言：“盐商时邀眷顾，或召对，或赐宴，赏赉渥厚，拟于大僚，而奢侈之习，亦由此而深。”此商倚国而为豪举，帝自以为不累民，而盐贵私盛，养成枭盗不知凡几。国取润于商资，商转嫁于民食，国取其什一，商耗其百千，谓民食贵盐而即有碍生理，其说为主张加价者所笑，谓斤加数文，人食盐多不过三钱，斤盐可供两月之食，一人一月多负担数文，何至告病。不知商品贱则销，贵则滞，所争在毫厘之间。官盐价贵，即为枭贩驱除。内乱之萌，起于枭贩，枭贩必有结合，则所谓秘密社会皆发生于是，长养于是。近时人留意秘密社会史料，吾以一言蔽之：官盐价不敌私盐有以造成之耳。
乾隆间，帝王与盐商之自生，尤可怪叹。《食货志》言：“或有缓急，内府亦尝贷出数百万，以资周转。帑本外更取息银，谓之帑利，年或百数十万，数十万，十数万不等。自三十三年，因商人未缴提引余息银，数逾千万，命江苏巡抚彰宝查办，盐政高恒、普福、卢见曾皆置重典，其款勒商追赔。至四十七、四十九两年，乃先后豁免三百六十三万二千七百两有奇。”
清国史馆《彰宝传》：“乾隆三十三年二月，调江苏。六月，两淮盐政尤拔世奏缴本年提引征银，谕曰：‘此项银两，历来盐政并不奏明，显有蒙混侵蚀情弊。且自乾隆十一年提引之后，每年二十万至四十万不等，以每引三两计，应有千余万两。着彰宝会同尤拔世详查。’寻查得前任盐政高恒、普福，运使卢见曾借端侵肥状，俱伏法。”
此一案，各书叙述不明。《东华录》虽谕斥之文甚繁，而提引之来源未著。清世《三通》述盐法，皆不及此事。各纪载中，以卢见曾之牵涉多为一代文学名流，往往道及卢之得罪，所谓“卢雅雨都转狱事”，王昶、纪昀、赵文哲等皆得罪，高恒、普福定斩候，卢定绞候。时卢已七十八岁，未伏法死于狱。合《食货志》与《彰宝传》观之，知高宗借帑给商，规取利息，本利齐拔，年数十万。前后套搭，永无清日。其实则商人按引提银备缴，所提之数甚巨，而缴者则年止二十万至四十万而止，其余商又中饱。盐政运使则坐享其馈送，代为蒙混，不报提引确数。事历二十余年，忽于尤拔世为盐政时，题明所提为每引三两，则至少以年销五十万引计，亦应有三千万两。以故兴此大狱。夫盐引所提，皆盐价所出，孟子所谓“上下交征利，而国危矣”。财货不自天降，不自地出，必有自来。理财者以为取于盐为最轻微而易成大数，是诚然矣；殊不知有私盐以拟其后。此则国危之真谛，圣贤所垂戒，断非揣测过甚之词也。
乾隆中叶以后，教乱海患，迭起不止，民生之糜烂，军饷之耗费，不可数计。而养成之源，尚无人指陈盐弊者。商人营求盐政，定为封轮之制，轮到售盐，不准争先抢售，致有跌价。把持愈甚，盐价愈坚，私销愈畅。道光元年，两江总督孙玉庭奏请楚岸开轮。二年，盐政曾燠奏称：“轮规散后，有亏商本。”玉庭奏驳之。湖广总督陈若霖亦言：“本年较前实溢销二十六万余引。”既而楚督易李鸿宝，又徇商求，言“抢售难免”。八年复封轮。时两淮私枭日众，盐务亦日坏。
淮盐岁应行纲额百六十余万引，及十年，淮南仅销五十万引，亏历年课银五千七百万；淮北销二万引，亏银六百万。于是朝廷始认为切己之事，召江督蒋攸铦还京，以江苏巡抚陶澍代之。澍，湖南安化人。嘉、道以后，留心时政之士大夫，以湖南为最盛，政治学说亦倡导于湖南。所谓首倡《经世文编》之贺长龄，亦善化人。而澍以学问为实行，尤为当时湖南政治家之巨擘。澍之治盐务，先见于其嘉庆末为川东道时。川东道驻重庆，私盐横行，沿江千百成群，当事议令营汛开铳击遏，澍谓是必激变，请减价敌私，计减四分之一，居民尽食官盐，私贩遂绝，数郡安堵，而商销亦倍额。此川盐事。川盐之减价，有司尚能主持，遂有此效。淮盐则积重更难返，而减价敌私为根本之计，则天下所同也。
道光十年，澍既为两江总督，朝命户部尚书王鼎、侍郎宝兴赴江宁，与澍会商改革盐法。京朝官所陈变法有二：一、就场定税，二、立厂抽税。皆主一税后听其所之。澍用运使俞德渊议，皆以为未可遽行，主申明旧章，以除弊为兴利，奏定章程十一条。钦差亦密请裁盐政归总督管理，以一事权。于是先行票盐法于淮北，废淮北纲商，以裁陋规为轻本敌私之根本办法。陋规悉在杠坝，起杠过坝，历五坝十杠，再改捆大包赴岸，官吏胥役，层层需索，每引成本至十余两。
今立法在改道不改捆，不由杠坝淮所旧道，而改从王营减坝渡河入湖，且每包百斤，出场更不改捆，直抵口岸，除盐价钱粮外止加运费一两，河湖船价一两。每引五两有奇，减于纲盐大半。民贩由州县给照，赴场买盐，分司给以三连票之一连，立限运岸，不准票盐相离及侵越到岸。始则官胥吏举嚣然议其不便。澍委员领运倡导，使人灼知其利，远近辐辏，盐船衔尾到岸，未及四月，请运已逾三十万引，无改捆之搀杂，盐质纯净，而本轻价贱，私贩无利，改领票盐乃有利，贩私皆贩官矣。非特完课有赢无绌，兼疏场河，捐义厂，修考院，本为盐引附纳之项，以销畅收旺，百废俱兴，盖以轻课敌私，以畅销溢额，故一纲行两纲之盐，即一纲行两纲之课也。又是岁海州大灾，饥民赖输运之多，转移佣值，全活无算。此淮北彻底变法之效也。
淮南则厘除积弊，大端有三：一曰裁浮费。淮盐自正课外，扬商大费，谓之公费；岸商有费，谓之匣费。公费旧定七十万两外，总商复浮用数十万两。盖存留普济、育婴、书院、义学等项，而裁其御书楼、务本堂、孝廉堂等处挂名董事岁支二十余万两。又各衙门公费，及盐政、运司书役辛工纸饭，并乏商月折等项，岁需银八十余万两，则加删除。于本身所管盐政衙门，即裁十六万余两。扬州每年正开支三十万，匣费则湖广汉岸，每引征至一两二钱，已有百余万两，乃奏定公费、匣费两共每引正征四钱，永不加增，各费共减银百十余万两。至纲商并不自运，沿自前明，即得国家特许，谓之窝家，亦名根窝。其运盐之商，先向有窝之家买单，然后赴场纳课，以一纸虚根，先正课而享厚利，致商本加重，昂价病民。但既未革纲商之名，定为每纲每引给一钱二分，亦省费百四十余万两。领运旧例，名目过多，致运司衙门书吏多至十九房，商人办运请引，文书展转至十一次。盐务大小衙门，节节稽查，为需索陋规之具，交运司查明删并。
二曰慎出纳。盐课入库，向来不分正杂，遇有紧解，百计挪应，始则以帑本抵额课；迨帑本罄，则令商豫纳减纳，而以豫给印本抵课；迨商垫复穷，则又令其以印本帖息质贷，而以减帖额数摊于后数纲，辗转葛藤，莫可究诘。又有总商管库，不行盐而专领费，甚至名为报效，实出库垫冒支，从无报销。乃奏分二库，以正项贮内库，专候部拨；以杂项贮外库，不许以正项挪垫。革去总商管库以杜侵渔，永禁印本减帖以截虚抵，俾勿贻后患。三曰严粮私船私。向日粮艘回空，夹带芦私，每占正纲三月额销。澍派弁力查，令行禁止。至十三年，漕督贵庆奏请漕舟许带芦盐，仍完淮课，以剂家丁。御史亦以为言。澍三奏驳之，谓不但病鹾，亦且误漕，盖漕船回空带私，即有随帮风客，除本分利，此出赀附和者即是枭犯，坐占淮南数十万引纲额，随路停泊卖私，尤误回空归次之期，即误下年趱运。丁情苦累，止可准带土宜免税津贴。若以鹾纲为丁舵沾润之计，则以天庾正供之船，为聚集匪党之薮，所卖尽长芦之私，所缺尽淮南之课。
澍力争绝之。此严于粮私也。盐船遭险，例予津贴，并许批补沉失之盐，免其输课。自准封轮，守轮待售，迁延时日，船户盗卖后，凿沉空船，运商例有津贴批补，且可分装多船，越轮先售，是为淹消之名，尽出卖私虚报。又重斤夹带，一船所装不止报运之数。盐船由埠头串通商伙，勒扣水脚，甚且由船户出钱买装，倒赔水脚，共图贩私之利。澍定水脚按例价照实核发，各船拟次统号，连环保结，蹈故习者，船户埠保一并治罪。汉岸派员会盐道办理散轮，永不许再有整轮，以杜延滞。如实有淹消，准其补运，不准免课，并停津贴。又从前淮盐必由仪征全数运汉，验实后折回下游各口岸营销。粮船、江船贩私则随路售盐，官盐水脚加重，益不敌私。澍请查明各口岸额销，豫发防杜越运之水程，照例汇缴，以省周折。又挑浚仪征内河，利运道而轻商本。此严于船私也。三大端既定，纲商自乾隆间所积弊混，固不容复试，然恤商亦无所不至，尤恤实在运盐之商，而坐享根窝之利者，则予以限制。此淮南虽不彻底变法，而亦收化私为官之效者也。
