加强突发公共事件应急处理立法的建议
构建我国突发事件的应急机制，无疑要涉及诸如公共行政、信息网络、技术支持、财政投入、基础设施等方方面面的问题，但无论如何，我们也不应忽视应急机制的制度建设问题。
我们认为，政府主导的、由各种社会力量全方位参与的群防群治应急机制，究其根本而言是一个如何通过宪法、行政法来理性配置行政权与公民权的问题，进言之，一方面要通过立法授予行政机关以必要的防治突发事件的紧急行政权，另一方面又要依据法律来严格规范紧急行政权，以确保其在法定的范围内、以法定的方式良性运作，以免因其滥用而致公民的生命权利、财产权利、政治权利以及社会经济文化权利等其他权利受到不适当的减损。
一、世界各国紧急状态立法的基本模式与主要内容
由于紧急状态立法的核心是授予特定机关（如议会、政府、总统、总理等）以紧急权，这种紧急权的范围和限度有可能超过正常法律秩序的权限，必然会程度不等地导致公民权利的减损，因此其立法程序通常采取类似宪法的立法程序，这就决定了紧急状态立法应属宪法性文件。
（一）基本模式
一是英美模式：虽然宪法并未明确规定紧急状态条款，但有专门的宪法性法律一紧急状态法。例如，英国在1914一1915年的《：王国保护防卫法》中授予政府以通过颁布命令条例的方式获得非常广泛的立法权及其他委任立法权。英国1920年和1964年的《紧急状态权力法》建立了诸如进行大罢工时的紧急状态下使用的相似权力的永久保留。英国1939年和1940年的《紧急状态权力防御法》则授予政府几乎不受任何限制的委任立法权，以控制二战中的各种紧急事态。再如，美国于1973年通过《战争权力法》，1950年制定了《：灾害救助和紧急援助法》，1976年又制定了《全国紧急状态法》和《国际经济紧急权力法》。1977年制定了《地震灾害减轻法》，通过这些立法，在授予总统紧急权力的同时，强化对其监督和限制。
二是法国模式：除宪法中有紧急状态的相关条款之外，同时还有独立的紧急立法。法国在1849年颁布了《戒严法》，在1955年颁布了《紧急状态法》；1958年9月28日通过的法兰西第五共和国宪法的第10条又规定了总统的特别权力。
三是德国模式：在宪法中直接规定紧急状态的法律制度，根据宪法的紧急状态条款制定一系列针对不同领域的紧急状态单行法律制度，但没有一部专门的、统一的紧急状态法。德国基本法第17次修订设立了紧急状态法律制度，并据此制定了《交通保障法》、《铁路保障法》、《食品保障法》、《灾难救护法》等多部单行紧急状态处置法。
四是日本模式：既没有宪法性紧急状态条款，也没有专门的紧急状态立法和单行立法，只在有关的单行法中分散地规定了非常状态下的紧急处置制度。日本仅在《警察法》、《自卫队法》等法律中规定了非常状态下的紧急处置制度。
（二）主要内容
虽然各国的立法模式差别甚大，但立法内容却大同小异。
主要包括以下几项：
一是立法对某些机关、主要是行政机关进行特别授权，授予其应对紧急事件的紧急行政权。
二是严格规定紧急行政权运作的程序、范围、内容与时间等，以防其滥用。
三是规定紧急状态下公民权利的最低保障制度，例如规定生命健康权不容侵犯。
四是明确规定紧急行政权不能超过控制危险局势的必要限度。
五是紧急状态的宣布必须符合法定条件。
二、我国紧急状态立法概况经过20多年的行政法制建设，我国的紧急状态法律体系业已初步形成，多数紧急事件发生之后，行政机关基本上能够做到有法可依。这一法律体系的基本框架主要包括以下几个部分：
（一）总类。相关规定见之于：《宪法：》第67条、89条，《国务院组织法：》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《刑法》等。
（二）突发公共卫生事件。这方面的立法主要包括：《突发公共卫生事件应急条例》、《国家救灾防病与突发公共卫生事件信息报告管理规范》、《传染病防治法》、《（中华人民共和国传染病防治法）实施办法》等。
（三）生产安全事故。这方面的现有立法主要包括：《安全生产法》、《矿山安全法》、《（中华人民共和国矿山安全法》实施条例》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《特别重大事故调查程序暂行规定》、《企业职工伤亡事故报告和处理规定》等。
（四）核事故。这方面的立法主要包括：《核电厂事故应急管理条例》、《核电厂事故应急报告制度》、《核事故辐射影响越境应急管理规定》、《核电厂事故应急演习管理规定》、《核事故医学应急管理规定》等。
（五）破坏性地震。这方面的立法主要包括：《破坏性地震应急条例》、《地震灾情上报暂行规定》、《地震灾情速报规定》、《电力系统破坏性地震应急预案》、《建设部破坏性地震应急预案》、《地质灾害防治管理办法》等。
（六）海难、空难等事故。相关立法主要包括：《海商法》、《海上交通事故调查处理条例》；《民用航空法》、《搜寻援救民用航空器规定》、《民用运输机场应急救援规则》、《民用航空器飞行事故调查规定》；《铁路应急通信系统运用管理暂行办法》、《铁路行车事故救援规则》、《铁路行车事故处理规则》；《道路交通事故处理办法》、《道路交通事故处理程序规定》等。
（七）水灾。相关立法主要包括：《防洪法》、《防汛条例》、《关于蓄滞洪区安全与建设指导纲要》、《黄河水量调度突发事件应急处置规定》等。
（八）火灾。相关立法主要包括：《消防法》、《仓库防火安全管理规则》、《高层居民住宅楼防火管理规则》、《集贸市场消防安全管理办法》、《公共娱乐场所消防安全管理规定：》、《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定：》、《森林防火条例》、《森林法》、《（中华人民共和国森林法）实施条例》、《草原防火条例》、《草原法》等。
（九）环境污染事故。相关立法主要包括：《水污染防治法》、《（中华人民共和国水污染防治法》实施细则》、《淮河流域水污染防治暂行条例》、《海洋环境预报与海洋灾害预报警报发布管理规定》、《渔业水域污染事故调查处理程序规定》、《黄河重大水污染事件报告办法》、《黄河重大水污染事件应急调查处理规定》等。
（十）国防安全和社会秩序事件。这方面的立法主要包括：
《国防法》、《集会游行示威法》、《（中华人民共和国集会游行示威法》实施条例》、《戒严法》。应该说，以上这个由宪法、法律、行政法规与规章所构成的紧急状态法律体系，在防治突发事件方面发挥了重要作用。但是，我国紧急状态立法还存在着一些亟待完善之处，这主要包括：
一是紧急状态立法的系统性不够，越权和相互冲突的地方较多，可操作性不强，授权依据不充分、不明确，还存在着不少立法空白点。
二是采取应急处理措施所应遵循的紧急状态的确认、宣布、应急处理、终结等方面的程序规定严重不足，“重实体、轻程序”倾向比较明显。
三是缺乏对突发事件应急处理过程中公民权利保障底线的完备规定，不利于维护公民的合法权益。
四是缺乏明确的界定突发事件种类与性质的具体标准，导致对突发事件的确认与处理具有较大的随意性。
五是缺乏必要的对紧急行政权加以有效监督制约以及为公民权利提供救济的法律规定。
三、应当制定统一的《紧急状态法》
为了完善我国的突发事件应急处理机制，确保政府更好地防治突发事件，我们认为应该从三个层次完善制度建设：一是修改宪法，在宪法中增加应对突发事件的规定；二是大力完善相关的单行法律法规；三是尽快依据宪法制定一个统率防治突发事件法律体系的基本法——《紧急状态法》。
我们认为，《紧急状态法》主要致力于解决以下几个应急机制的基本问题：
一是要确立解决突发事件所要遵循的基本原则。例如，兼顾自由与秩序、公共利益与个人利益原则，不得违法侵犯公民合法权益原则，以及诸如法律优先原则、法律保留原则、比例原则、信赖保护原则等行政法的基本原则。
二是明确规定确认突发事件的标准，详细列举一些常见的、较为严重的突发事件类型。
三是规定突发事件的确认主体、确认权限、确认程序。
四是从实体与程序两个方面具体规定行政机关为应对或者解决突发事件所能采取的各种应急措施，尤其是要明确规定政府应急处理的职权与职责，以及个人与组织参与、配合、协助应急处理的权利与义务。
五是规定如何对紧急行政权加以有效的监督与制约，明确规定在应急处理过程中行政不作为，以及行政机关及其工作人员误用、滥用应急措施所应承担的法律后果。
六是规定个人与组织妨碍应急处理所应承担的法律责任。
七是明确规定权利救济机制，以及与之相关的国家补偿与国家赔偿问题。
