（第一节主要问题与立法思想
分类制度是实施科学管理的基础，也是公务员制度一个重要内容。我国现行公务员制度的一个突出问题是，公务员内部没有按照职位的性质和特点进行分类，所有的公务员都适用一套职务系列，实行一种管理办法，公务员职业发展的渠道过于单一，难以适应管理的需要和要求。因此，创新公务员制度一个基础性问题就是针对公务员管理实践中的突出问题，创新公务员分类管理制度。而分类管理的立法思想决定分类管理制度设计的基本方向、基本框架与主要内容。
因此，本节重在提出并分析创新公务员分类管理制度的立法思想。
问题一、当前中国公务员分类制度及其在实践中的突出
（一）现行的职位分类实际上是一种简单的职务分类
1993年《国家公务员暂行条例》第8条规定，“国家行政机关实行职位分类制度。各国家行政机关依照国家有关规定，在确定职能、机构、编制的基础上，进行职位设置；制定职位说明书，确定每个职位的职责和任职资格条件，作为国家公务员的录用、考核、培训、晋升等的依据。国家行政机关根据职位分类，设置国家公务员的职务和等级序列。”这一规定使我国人事管理第一次确立了职位分类的制度导向。我们也应该坦率的承认，《国家公务员暂行条例》虽然规定了“国家行政机关实行职位分类”，但从各条规定和实践状况来看，我国公务员实行的是职务分类，因为它根本就没有将职位区分类别，当然也没有职级和职等。现行的公务员分类制度是在国家干部等级制度的基础上吸取了职位分类和品位分类的部分内容而构筑的一种过渡性模式。虽然参照了职位分类的做法，规定对每一职位制定职位说明书，但实践中没有得到真正落实。所以《国家公务员暂行条例》对公务员类别的设计实际上只是进行了职务划分。
1993年《国家公务员暂行条例》将公务员职务分为领导职务和非领导职务，同时规定了国家公务员的等级序列。《国家公务员暂行条例》第10条规定国家公务员的级别分为15级，第11条规定国家公务员的级别，按照所任职务及所在职位的责任大小、工作难易程度以及国家公务员的德才表现、工作实绩和工作经历确定。
我国公务员的领导职务从总理到副科长共10级，非领导职务不承担领导责任，但享有相关级别待遇，从巡视员到办事员共8级。
（二）现行职位分类制度
在实践中遇到的突出问题集中表现为互为因果的两大问题：一为非领导职务设置在实践中带来了比较大的问题；二为公务员职业发展渠道过于单一，难以调动广大公务员的积极性，难以提高公务员管理的科学化水平。
1.非领导职务设置的尴尬
1993年《国家公务员暂行条例》在“职位分类”一章，将公务员分为领导职务与非领导职务。这实际上是以公务员是否承担领导职务为标准进行的分类，并不是根据职位性质与工作特点进行的分类，而是一种没有职位区分的职务分类，是一种简单的职务分类。人们普遍认为，这种简单的职务分类必须予以改变。
1993年《国家公务员暂行条例》设置非领导职务，主要是出于两大考虑：一是为了减少领导职数。当时的司、处、科级领导职数较多。二是为了解决“独木桥”的难题。因领导职数有限，可以解决部分没有承担领导职务的公务员的待遇；特别是因取消了评职称，可借以解决专业技术人员的待遇。10年来的实践表明，非领导职务设置解决了公务员管理的一些问题，但也出现了一些尴尬，带来了一些难以回避的管理难题。
（l）非领导职务不是根据工作的需要设置，而是往往用作解决待遇的手段。根据《国家公务员非领导职务设置办法》规定，“非领导职务根据工作需要设置，是实职，但不具有行政领导职责。”现实中往往不是根据工作需要，主要是为解决待遇而任命。某市国税局一基层税务所共有22名公务员，其中，一名所长，21位主任科员。除所长以外的21名公务员，他们虽然不承担领导职责，但所承担的岗位职责大小、难易程度、所需资格条件，是存在区别的，是存在层次级别差异的，即使同样是非领导职务，也不应该在一个职务层次上。撇开贡献因素确定公务员待遇，难免误入歧途。
（2）非领导职务设置不平衡，难以适应队伍基数比较大的行政机关的管理需要。依据机关领导职务的职数来确定非领导职务的职数，造成部门之间不平衡。如公安等执法机关的队伍基数比较大，这个问题尤为突出。在一些县市，警察约占整个公务员队伍的50%左右，个别地方甚至是其他公务员的两倍以上。现行的非领导职务职数的确定办法，没有考虑相同规格部门之间人数的巨大差距，用“一刀切”的办法确定领导职务职数与非领导职务职数，致使公安机关尤其是基层部门警察的职务职级与其他部门相比出现巨大差距。
（3）难以充分发挥专业技术人员的作用。没有将专业技术类公务员与一般行政管理类公务员区分开来，专业技术人员在任职资格、工作职责范围、评价方式、个人成就方向、晋升的途径和依据、管理方式方法等于一般行政管理人员。同时取消了专业技术人员的专业资格评定以及专业技术职务的设置，这批公务员绝大部分承担非领导职务。非领导职务难以体现这类公务员专业技术水平的高低，难以得到公正的社会评价，甚至难以与国际惯例接轨。
（4）仍然为“官本位”提供了制度支持。领导职务与非领导职务区分，实际上为公务员提供了“两个跑道”。是否承担领导职责，即是否“当官”，为区分这两个“跑道”的标志。领导职务系列的吸引力依然大于非领导职务的吸引力，人们还是往领导职务系列中去挤，还是一种“官本位”的制度设计思路。领导职务系列成为衡量一切公务员的惟一尺度。任何机关中，当行政领导的毕竟是少数。以行政领导职务系列作为所有公务员的职业发展阶梯，也违背了不同人才的成长规律。最终结果是，难以稳定队伍、吸引人才。
人们对待非领导职务有两种思路。第一种为“取消思路”，即主张取消非领导职务。公务员分为两大类：一是承担领导职务的公务员，其待遇只按职务层次来确定；二是不承担领导职务的公务员，其待遇只按照级别来确定。这种职务与级别完全分离的思路，比较彻底。第二种思路为改造思路，即主张每一个公务员都有职务，公务员可以分为领导职务与非领导职务，但非领导职务根据职位类别特点来设置。根据职位的类别特点和各类人才的成长规律，设置相应的职务层次与职务名称。这种方案与现行职务设置相衔接。实施这种方案的关键是，科学划分职位类别。
2.我国公务员职业发展渠道过于单一
（1）缺乏适合各类公务员成长规律的多样化的职务系列。
不管从事什么工作，大家都往领导职务上挤，不利于专业人才成长。公务员晋升领导职务需求的无限性与政府机关领导职务供给的有限性，可能是永远解决不了的一对矛盾。
（2）现行的职务设置为县乡机关基层公务员提供的职务晋升台阶太少，提供的职业发展空间太小。我国的公务员体制，没有中央公务员和地方公务员的区分，机构规格限定了县乡基层公务员的职务发展空间。当前，县乡两级公务员占全国公务员的58%，，其中的大部分以科员身份退休。如，一介县的县长是处级正职，税务局长就是科级正职，副局长是科级副职。
一个县税务局能担任局长、副局长的肯定是少数，绝大部分公务员也只有科员、办事员两个台阶，职业发展台阶太少，自然缺少吸引人才、激励人才的手段。
（3）晋升渠道单一，“职务本位”现象突出。现行制度下，公务员的成长发展、物质待遇的改善主要是与职务特别是领导职务挂钩的。因此，对广大公务员来说，职务晋升才是真正的晋升，“官本位”就是这种制度造成的结果。依靠职务晋升来提高公务员的待遇，难以调动广大中低层公务员的积极性，从全国来看，92%的公务员职务层次在科级职务以下，只有8%的公务员是副处级职务以上。
仅靠职务晋升来提高待遇，对绝大多数公务员来说是不现实的。有些西方国家充分利用级别设置的激励作用。如法国，公务员职务与级别相分离，职务晋升以领导管理能力为标准，级别晋升以绩效为标准，都可以提高公务员的待遇。为了更大的发挥级别的台阶作用，2002年新的《瑞士联邦政府人事法》，将过去的25级增至38级，为各类公务员提供了更大的职业发展空间。
二、分类制度的立法思想
（一）以职位分类为导向
品位分类与职位分类是两种基本的公务员分类方式。职位分类，通常以职位的工作性质品位分类，通常以人的职务高低、资历深浅和获得报酬的多少为标准进行分类、责任轻重、难易程度和所需资格条件等进行分类。品位分类由来已久。职位分类只有到1923年才在美国首创。两种分类方式各有侧重，互有长短。品位分类是以“人”为中心的分类，侧重人的资历条件；职位分类是以“事”为中心的分类，侧重职位的职务、职责与职权。品位分类管理相对简单，利于吸收受教育程度较高的优秀人才，便于公务员流动；缺陷是不利于公务员的专业化发展。职位分类按职位要求择人，利于公务员的职业化发展；缺陷是灵活性不足，不利于人才流动。两种分类方式近年来有相互兼容的发展趋势。以英国为代表的品位分类，开始重视公务员的专业化建设。以美国为代表的职位分类，开始重视通才公务员的培养与流动。
我国公务员的分类管理制度是以职位分类为导向，还是以品位为导向，人们有着不同的回答。一种观点认为，品位分类的传统在我国根深蒂固，源远流长。因而在立法思想上要以品位分类为主，兼顾职位分类因素，走出一条职务与级别完全分离，而以级别为主的品位管理制度，更符合我国的管理习惯。
这种观点值得推敲。纵观秦汉以来的我国古代品级管理制度，如官职与官等的分离，待遇随着品级走，注重等级资格等，不是严格意义上的品位分类制度，只是具有品类的色彩，真正的品位分类不仅要解决公务员的地位高低与待遇，而且要解决公务员职位的分类管理。而我国古代的品级分类制度主要是解决官员的地位和身份以及俸禄问题，并没有严格的职位资格要求与分类管理。新中国成立后，1953年确立的分部分级管理模式，只是干部行政等级的区分，既不是职位分类，也不是品位分类。所谓“分部”管理，就是指干部的归口管理，按不同的部门或行业划分管辖范围，将全体干部划分为九类，由中共中央统一领导，各级党委分别管理。所谓“分级”管理，是指中央和地方各级党委分管各级干部的层次，即上级党委对下级单位干部管理的权限幅度。这种管理模式虽然有横向和纵向的划分，但从横向上说并没有区分不同性质的工作职位，只是一种管辖范围上的分工；从纵向上说，分级管理和干部级别的区分不是以工作难易和所需知识为区分标准。分部分级管理模式仍然具有品级管理制度的色彩。可见，我国职位分类与品位分类的传统都很缺乏。
职位分类的优势没有机会展现，长期品级分类实践带来的“官本位”观念，却深入骨髓，贻害无穷。
我们要建立以职位分类为导向，并吸收品级管理制度合理因素的分类管理制度。我国古代的品级管理制度不能是我们设计分类制度的基础，“以级别为主”也不是导向。职位是职责与职务的统一体。公务员人人有职责，却不一定都当官（有领导职务）。在科层制组织之中，层级越高，相应的领导职务越少。如果公务员的待遇都按领导职务来确定，则很难调动绝大部分公务员的积极性。品级管理制度与行政等级中的待遇可随着品级（级别）走的思路对我们有一定的借鉴意义。但决不是回到品级管理制度的老路上去。
（二）以优化管理为目的分类
不是为了好看，而是为了优化管理，提高公务员管理的科学性与针对性。分类不是为改革的深化设置障碍，而是为各地区、各部门结合本地区、本部门实际实施职位分类制度留下充分的空间，也为下一步的实践探索和进一步完善留有余地。
尽管1993年的《国家公务员暂行条例》首次提出“机关实施职位分类制度”，但我国实施职位分类制度尚缺乏必要的经验积累。中国的公务员制度脱胎于传统的干部人事制度，传统国家干部“大分类”管理的发展程度，规范约束着公务员这种“小分类”管理的实现程度。目前，我国虽然已经初步形成了党政机关、事业单位、企业的干部人事分类管理的基本格局，但这种三分法的“大分类”依然不彻底。目前不可能也没有必要一揽子构建包括职类、职组、职系、职级、职等在内的职位分类复杂系统。因而应该从实际出发，由粗到细，循序渐进，逐步完善。
（三）以激励保障为主线提供多样化职业发展阶梯
拓宽公务员职业发展空间，增强激励保障功能，同样是我国公务员分类管理制度设计的重要价值选择。十六大报告中提出，“完善干部职务与职级相结合的制度，建立干部激励和保障机制。”对公务员队伍建设来说，分类管理制度设计，特别是职务设置与级别设置，是建立与完善干部激励保障机制的基石。
首先是创新职务设置，拓宽公务员职业发展空间。即增加职业发展的“跑道”。现行公务员制度只提供了领导职务与非领导职务两个职务序列。相对单一而狭窄的职业发展阶梯，造成所有的公务员都往领导职务上挤。公务员职位分类管理要着眼于根据不同人才的成长规律，设计不同的职业发展阶梯，激励公务员立足本职工作，成为本职工作的专门家。基本设想是，既要设立适应所有类别的领导职务序列，又要设立体现职位性质和特点的职务序列（如行政执法职务序列、专业技术职务序列等）。行政执法职务序列、专业技术职务序列等不承担领导职责，主要承担岗位职责。这样，凡是没有担任领导职务的公务员，都可以有符合自己职位特点的职业发展阶梯。如税务系统行政执法职务序列可为：一级税司、二级税司、三级税司、四级税司、五级税司、六级税司、七级税司。
其次是通过创新级别设置，增加公务员职业发展空间，关键是重新确立级别的人事管理功能，探索确立“职务晋升”与“级别晋升”的“双梯制”。级别应当成为对不同类别职务进行平衡比较的统一标尺。以职务层次为横轴，以级别为纵轴构成的“坐标系”，可以衡量、标识不同职位不同职务公务员在科层制组织中所处的地位。
