为解决现行公务员管理办法下基层公安机关压职压级的突出问题，尽可能地调动警察的积极性，各级公安机关被迫不断增设机构，千方百计提高机构规格，由此导致机构设置和领导指挥关系混乱，影响统一指挥和合同作战的能力，影响了打击犯罪、维护稳定职能作用的发挥。从这些年几次机构改革的情况看，各级公安机关的内设机构始终是在不断增加，每一轮的机构改革都相应带来一些机构规格的提高。造成同一层级上的内设机构、机构规格和干部配备相差悬殊，名称也五花八门。目前，省、地市两级公安机关内设一、二级机构约在30个左右，县市公安机关约在20个左右。公安机关内设机构增加，一方面反映了公安工作新任务的不断增多，另一方面也是压职压级问题突出的必然反映。基层公安机关的领导同志普遍认为，这种超规格、超实际设置机构的做法实际上是饮鸩止渴。
如果从有利于提高工作效率、有利于服务实战需要、有利于统一指挥管理。有利于发挥公安机关职能作用，更好地维护社会稳定出发，公安机关内设一级机构理想化的设计是：县市为3-5个，地市为5-8个。机构设置过多，势必导致职能划分过细、交叉重叠、政出多门、多头指挥，难以形成合力，影响指挥管理的实效性，制约公安机关职能作用的发挥，影响保一方平安的效果。
在全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新形势下，社会治安面临的形势更加尖锐复杂，迫切要求公安机关精简机构，精简机关人员，将警力尽可能地充实到基层和一线，建立适应形势和任务需要的公安工作运行机制，提高统一指挥、快速反应和合同作战能力，更好地打击犯罪，维护社会稳定。因此，建立不同于一般行政执法类、体现警察特点的基层部门警察执法职务序列，不仅是警察队伍管理的实际需要，也是更好地维护社会政治稳定和治安秩序稳定的客观要求。
（四）设置基层部门警察执法职务序列的初步设想
制定警察执法职务序列应重点把握好以下四点：一是从实际管理需要出发，简便易行、体现特点、注重实效；二是为警察职业发展提供多样化的阶梯，以利于吸收人才、稳定队伍、凝聚警心，最大限度地调动工作积极性；三是坚持原则性与灵活性相结合，实事求是构建基层公安机关警察职务序列的基本框架，做到循序渐进，逐步完善，在法律上为今后制定警察管理的相关办法留出相应的空间；四是兼顾一般与特殊，确定基层部门警察执法职务设置及其与级别相对应的关系，努力化解行政执法类非领导职务设置难于解决基层警察管理方面的突出问题。
部、省两级公安机关警察职务设置，原则上按照《公务员法》一般规定执行。地市级以下公安机关除领导班子成员外，统一实行警察执法职务。警察执法职务层次设为十级。警察执法职务名称、层次为：一级高级警长、二级高级警长、三级高级警长；一级警长、二级警长、三级警长；一级助理警长、二级助理警长、三级助理警长；警员。
警察执法职务，将按照其所任职务及德才表现、工作实绩和工作年限来确定与晋升，主要是为中低职务层次的警察提供更大的职业发展空间。三级高级警长以上每4年考核晋升一个职务层次；三级警长以上每3年考核晋升一个职务层次；一级助理警长以下1～2年晋升一个职务层次。
（第二节如何进行职级（级别）设置
当前职务与级别的联系过于紧密，“以职定级”，难以发挥职务与级别各自的功能。职务晋升侧重“给官”，级别晋升侧重“给钱”。既然职务决定级别，级别决定待遇，那么只有“给官”才能“给钱”，这样就混淆了职务与级别的功能，在人事管理实践中带来了一系列的问题。合理区分职务与级别的功能，是级别设置的基本出发点。同时，现实生活中，公务员感觉不到级别的激励作用，因此，《公务员法》中级别设置的基本目的应该确定为，试图确立职务晋升与级别晋升的“双梯制”。换言之，在职务晋升之外，为公务员建立一条职级晋升的渠道，是职级设置的基本目的。
一、级别的内涵与功能
中国共产党十六大报告中提出，“完善职务与职级相结合的制度，建立干部激励和保障机制”。职级，一般理解为公务员职务所对应的级别。建国后我们在人事管理中一直沿用“级别”概念，如1956年曾把机关工作人员划为30个级别，1985年工资改革时取消了级别，1993年《国家公务员暂行条例》恢复了级别设置。对如何理解职级的内涵，人们有着不同的理解。一般有以下四种理解：职级就是职务层次，如科级、县处级、厅局级；二是职位的级别，按工作的难易程度、责任大小等要素来确定；三是人员的品位级别，四是工资级别。这四种理解都不是十分科学的，必须重新赋予职级以新的内涵。
（一）对四种理解的评价
1.将职级理解为职务层次
其基本用意是朴素善良的，较低职务层次的公务员可以享受较高职务层次的待遇，这样可以调动公务员的积极性，可以将一些政绩突出的优秀公务员留在合适的基层职位上继续发挥作用。如，一名能干的县长，如果不提拔，传统观点会认为是没有重用；如果调到上级政府职能部门做一名副职，很可能是一种人才的浪费。这种善良的用意无可厚非，对公务员来说也很有吸引力。但职级的内涵不能采用这种解释。原因有三：一是，职务与职务层次本身是统一的，职务层次是对特定职务职责大小、权力高低的一种特性体现，体现的是上下级之间的指挥、指导关系。职务层次是职务本身派生出来的，不可能脱离职务而存在。如果将“职级”解释为职务层次，那么，“职务与职级相结合”就演变为“职务与职务层次相结合”，这样一来则成了同义反复。二是，职级设置的目的之一就是将职务与职级的职能区分开来，将职级理解为职务层次，则是又将两者的功能混淆起来。三是，如果下一级的职务层次都享受上一级（或更高一级）职务层次待遇，财政负担难以控制，无法向人民交代；如果是一部分享受，那么以何种标准来认定呢？有人提出以大县一小县、大省一小省、大处一小处为标准来认定，这是根本行不同的，省无论穷富，县无论大小，其宪法地位是一样的，穷省、小县的工作难度不一定就小于富省、大县。激励选任制公务员的方法，应不同于非选任制公务员。从长远看，选任制公务员与非选任制公务员的工资福利待遇应该分类管理。
2.职级就是职位的级别
不能采纳这种理解的原因有二：一是，这种理解不符合中国现阶段公务员管理的实际状况。1993年的《国家公务员暂行条例》虽然规定“机关实行职位分类制度”，但实践中的确没有在职位分析的基础上确定职位的级别，在这一点上，我们无法与美国、加拿大、澳大利亚等一些早期实行职位分类制度的国家相比，也无法与后来实行职位分类制度的泰国相比。国家《公务员法》在设计中国公务员职位分类制度时，也只是以职位分类为导向，国家公务员法颁布后的一段时间内，也很难期望将中国机关职位区分出不同的级别，这是一项非常艰难的浩大工程，不是不可以做，而是需要时间，需要积累。二是，如果将“职级”理解为职位的级别，那么，职务与“职位的级别”相结合，就没有什么实际意义了。职位级别已经而且是充分考虑职务的因素了。当然，职位的级别也不是不考虑充任职位的资格条件因素，但主要是考虑职位、职务的因素。美国是实行职位分类制度的，美国职位分为18级。但规定高中毕业定为l～2级，大学毕业的定为5-7级（大学成绩在B以上的定为7级）；具有硕士学位的定为11级。日本中央政府省厅的课长定为9级，府县机关课长定为6-7级。公务员职务这个因素纳入职位级别的确定之中，职位的级别就是确定公务员工资待遇的惟一依据。澳大利亚、新西兰、加拿大、瑞典虽然是政府与公务员协商确定工资，实际上是协商确定级别，一旦级别确定，工资就确定了。新西兰取消了职位分类制度，但是并没有取消职位说明书，没有取消职位的级别。
3.将职级理解为品位级别
职级要兼顾品位分类的因素，但是职级不能成为主要体现能力、学历、资历的品位因素，不能成为与职务没有关系的品位级别。立论者的基本考虑是，“职务与职级相结合”，实际上就是“领导职务与级别相结合”，除了领导职务类公务员以外，其余的公务员没有职务，只有级别。也就是取消非领导职务，建立与领导职务系列相对独立的级别系列。级别发挥三种作用：
（1）级别用于确定公务员的身份。如，假定设立27个级别，将其分为初级、中级、高级三个级别段。初定级别以公务员的学历、资历为主要依据；级别晋升以公务员的德才表现、工作实绩和资历为依据；跨级别段的晋升，必须参加并通过升等资格考试。退休后可保留级别。
（2）级别用于确定工资福利待遇最主要的依据。建立以级别工资为主体、职务津贴为补充的工资制度。级别工资成为公务员工资的主要部分，职务津贴不超过工资总额的20%。
（3）级别作为领导职务任职的资格条件之一。如，担任处级正职领导职务，最低必须是14级公务员。
这种观点与方案设计实际上就是以品位分类为导向的思路。前有所述，我们坚持以职位分类为导向设计中国公务员的职位分类制度，所以，不宜采纳这种观点。职务与品位之间只能是主从关系。能力与资历虽然对公务员履行职责非常重要，但只有与公务员的法定职责相结合才能体现其价值和意义。在人事管理实践中，很容易将能力演变为学历，将资历演变为工龄或服务年限，于是又会加剧已经存在的论资排辈这一老问题。
4.职级就是工资级别
这种理解过于狭窄。1993年《国家公务员暂行条例》中的级别概念，实际就是工资级别的概念。为了在职务之外建立一条激励公务员职业发展渠道，级别就不应该仅仅是工资级别。
（二）职级的界定
职级就是一定职务层次所对应的级别。但这里的级别具有特定的含义：级别是反映职务、能力、业绩、资历的综合标志。级别是与职务平行的公务员职业发展的台阶。级别是确定公务员工资及其他待遇的重要依据。级别是对不同类别职务进行平衡比较的统一标尺。具有上述四个特征的级别就是职级。
1.职级是体现职务、能力、业绩、资历的综合标志
职级是职位因素、品位因素的统一。职务属于职位因素，能力、资历属于品位因素，业绩属于两者的结合。如前所述，不宜将“职级”作为纯粹的品级序列独立出来，否则虚职过多，影响政府的形象和效率；也做不到将“职级”作为纯粹的职位级别序列独立出来。职级的这一内涵直接锁定职级确定与晋升的依据。
将职务与资历、能力等因素相结合来确定级别，是对我国建国后人事管理实践的继承。如1952年7月，政务院颁布的《各级人民政府供给制工作人员津贴标准及工资制工作人员标准的通知》规定，“评定各个工作人员的津贴和工资，依其现任职务（因工作需要从较高职务调任较低职务的，应酌情按其原任较高职务评价），结合‘德’‘才’，并适当照顾其‘资历’。”1954年6月，政务院又颁发《国家机关工作人员包干标准及有关事项的规定》，规定级别的确定仍坚持上述原则。但为了防止偏“才”、偏“资历”的倾向，《规定》对“德”、“才”“资历”做了明确的解释，“德”指工作人员的政治品质；“才”指工作人员的工作能力；“资历”指工作人员的革命斗争历史及其对革命事业的贡献。担任同一职务的人员，级别可以相同，也可以不同。1956年7月颁发《关于工资改革的决定》，全国实行统一的工资制度，仍然沿用评定级别的原则。1993年《国家公务员暂行条例》规定，“国家公务员的级别，按照所任职务及所在职位的责任大小、工作难易程度以及国家公务员的德才表现、工作实绩和工作经历确定。”职级是体现职务、能力、业绩、资历的标志。此处的职务，不仅包括领导职务、而且还包括专业技术职务、行政执法职务等多种非领导职务。此处的能力，不仅包括学历、与本职工作紧密结合的相关资格证书，而且还包括符合职位要求与组织发展需要的能力。可以说，职级是能力建设与人才开发的载体。
凡是符合职位要求与组织发展需要的能力提高应该在职级的确定与晋升中体现出来。此处的业绩主要是指考核等次的高低。只有年度考核中评为优秀、称职等次的才能按时晋升职级，评为基本称职、不称职的，不能按时晋升职级；连续三年评为优秀的奖励职级。此处的资历，主要是指工作年限。
2.职级是与职务平行的公务员职业发展的另一台阶
公务员已经将职务作为职业发展的台阶，职务晋升是对公务员个人最大的激励。山东济南市委组织部2003年在抽样调查中发现，80.6%的被调查者认为职务晋升是对公务员最有激励效果的激励因素。当然，领导职务的晋升相比于非领导职务的晋升更有吸引力。这样，职务承担的激励功能大大超重。当前，公务员的成长与物质待遇的改善主要依靠职务晋升，对于有一定业绩和贡献的干部，激励的主要方式是提升其职务。这种做法带来了若干负面后果。在中央机关，“官”多“兵”少。
中央机关处级以上公务员占机关公务员的70%以上。在县级以下机关，广大基层公务员（我国58%的公务员在县级以下机关）长期在某一职务层次得不到晋升。从全国公务员来看，92%的公务员其职务层次在科级（包括科级）以下。也就是说，对绝大多数公务员来说，仅靠职务晋升来提高待遇是不现实的。
可见，职级设置主要是为了解决激励保障机制中两大问题：一是公务员职务发展渠道过于单一；二是基层公务员晋升台阶过少。“职级”与“职务”不是彼此取代的关系，也不是彼此完全分离的关系，而是“一职数级，上下交叉”的相对独立关系。职级的这一内涵决定了，应该按照“职务与职级相结合的原则”，确定职级与职务的对应关系。
3.职级是确定公务员工资待遇及其他待遇的重要依据
职级具备必要的功能，公务员才会从内心里将其作为是职业发展的台阶。职级应该给公务员带来合理的物质与精神满足，带来合理的利益与尊严的实现。职级是公务员在职业生涯中得到进步的标志，是公务员经过努力得到的合理回报的标志。在《公务员法》立法的过程中，经过反复论证，职级是确定公务员工资待遇及其他待遇的重要条件，已经取得共识。还有两个问题需要继续深入探讨。
