有一种观点比较留恋1956年实行的职务等级工资制，那时，级别是确定工资的惟一待遇。那么，职级是否是确定工资待遇的惟一依据？其次，除工资之外，职级是确定“其他待遇”的重要依据，那么，“其他待遇”包括哪些内容？
首先，可以加大职级在决定工资待遇中的比重，但职级不宜作为决定工资待遇的惟一依据。
考察建国以来级别发挥作用的历史，可以更好的认识这一点。1956年、1985年的工资制度改革各走了一个极端，1993年的工资制度改革开始寻找新的平衡，但似乎没有找到职务与级别的平衡点，重心还是倾向于职务一边。
1956年确立的职务等级工资制，级别一是领取工资的惟一依据；二是作为任职的参考值。1956年之所以实行级别工资制，是历史条件促成的。建国初期，德才兼备，又有重大贡献的老同志相当多，当时政府部门不仅少，而且职位很有限，为了照顾这些有贡献的同志，他们即使不担任领导职务，也可以得到高级别的待遇，这是实行级别工资制的重要原因。
从职务等级工资制度的实践看，起初在确定工作人员的工资级别时，基本上还是以当时所承担职务和贡献大小为依据的，后来工资级别与职务逐渐脱节。而且工资级别后来衍变为一种超越自我的十分复杂的东西，它不仅代表一个工作人员工资的多少，而且还与政治生活待遇挂上钩，大大超越了1956年制度设计时的预想。级别与不该挂的挂了构，却与最该挂的工作人员个人责任轻重和贡献大小脱了节。除非中国公务员已经彻底实施了职位分类制度，公务员所在的职位都已划分了级别，否则，再也不能回到1956年那种以级别为主的工资制度的时代了。
1985年实施“以职务工资为主要内容的结构工资制”后，级别被取消，带来了一系列的问题。1985年的工资制度，是以职务工资为主要内容的结构工资制，它由四个部分组成，一是基础工资，这是对工作人员基本生活的保障部分，从国家领导人员到一般工作人员，都领取相同的基础工资。二是职务工资。这是工资结构的主体，也是体现按劳分配原则的主要部分，按工作人员职务高低、责任大小、工作繁简和业务技术水平确定，并随职务的变动而相应地变动。三是工龄津贴，这一部分随工作年限的增加而逐年增加。四是奖励工资。1985年的工资制度改革主要有三方面的进展，一是废除了等级工资制度，实行了以职务工资为主要内容的结构工资制，并开始解决职级不符等突出问题；二是各类各级人员增加了工资，是建国以来历次工资制度调整增加工资最多的一次；三是简化和统一了工资标准。实践证明，1985年的工资制度也存在一些缺陷。
基础工资只考虑维持本人生活需要，没有考虑其他因素，难以充分发挥保障基本生活的功能。职务工资主要体现的是因职务不同而带来的工资待遇方面的差别，不能体现职务层次相同、承担的责任不同而带来的工资待遇方面的区别。最关键的是，过分强调职务因素，所以职务在工资结构中所占比重过大，单纯依靠提高职务提升工资待遇的做法，不可避免地成为机构升格的诱因，从而强化了官本位意识。工龄津贴难以体现年功积累的差异，奖励工资人人有份，已经丧失了激励作用。
1993年实施的“职务级别工资制”，恢复了级别设置，级别是确定工资的一个依据，而级别工资在公务员的工资收入中只占到较小的份额，所以级别的人事管理功能依然比较微弱。按不同要素功能区分，职级工资分为职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四个部分，其中职务工资和级别工资是职级工资的主体。职务工资是按工作人员的职务高低、责任轻重和工作难易程度确定工资标准，是职级工资制体现按劳分配原则的主要内容。级别工资是按工作人员的能力和资历确定工资标准，也是体现按劳分配的重要组成部分。在工资结构中增设级别工资，是工资制度的重要特点。设置级别工资，一是考虑全国机关干部中的92%是科长以下的人员，由于机关职务、职数有限，因此，有相当一部分人员职务晋升不了。设置级别后，可以使工作人员不提升职务也能通过晋升级别提高待遇，避免大家去争职务，同时也可以增加工作人员的荣誉感。二是考虑同一职务层次的工作人员的工作年限、资历和能力各不相同，级别工资可以体现同一职务层次人员的上述差别。为了保障工作人员的基本生活不因物价上涨而下降，继续保留基础工资。基础工资是按大体维持工作人员基本生活费用并适当考虑赡养人的要素确定工资标准。工龄工资是按工作人员的工作年限确定工资标准，主要体现工作人员的积累贡献。在职级工资四个组成部分中，职务工资约占40%，级别工资约占35%，基础工资约占20%，工龄工资约占5%。1995年的工资制度改革提出了若干光辉的思想，对解决中国人事管理现实问题非常具有针对性。如平衡级别与职务两个要素在工资制度中的作用；如通过级别设置来拓展基层公务员的职业发展等。但是实践效果并不好，公务员依然热衷于对领导职务的追求，依然感觉不到级别的作用，职务特别是领导职务比级别更能为自己带来实际利益、职业声望、成就感和升迁上的心理预期。造成这种局面的原因是多方面的。但其中一个重要原因是级别设置不合理造成的。职务与级别挂的太紧，级别数量太少，级别的激励功能太单一，是级别设置存在的主要问题。
因此，在简化工资结构的基础上，增加级别数目，增加职务层次与级别的交叉对应幅度，更加明显地倾斜基层公务员，是设置职级框架的基本原则。同时，职务与职级应该是确定工资待遇的两个轮子，职务与职级在决定工资待遇时的边际替代率相等，是比较理想的选择。
其次，如何理解职级是确定“其他待遇”的重要依据？在《公务员法》起草的过程中，这是激烈争论的焦点问题之一。
笔者倾向将“其他待遇”理解为“除工资以外的经济待遇”。公务员的待遇可以分为若干种类，分别与职务与级别挂钩。有的主张将公务员的待遇分为经济待遇、政治待遇、工作待遇三种类型。经济待遇主要包括工资、住房、医疗、交通、信息补助和养老金等内容。政治待遇包括参加会议、看文件等内容。工作待遇包括办公条件、用车、职务消费等内容。有的主张公务员所享受的待遇包括六种：工资待遇、福利待遇（住房，医疗等待遇）、政治待遇（听报告、看文件、参加会议、人财物的支配权等）、办公待遇（办公条件、用车、职务消费等）、出差待遇（住宿标准、交通工具）、荣誉待遇（身份地位）。还有的观点进一步将经济待遇分为工资、津贴（特殊岗位津贴、艰苦边远地区津贴、地区附加津贴）、补贴（住房补贴、医疗补贴、交通补贴、通讯补贴）三部分。无论如何划分，职务应该与政治待遇、办公（工作待遇）挂钩，职级应该与各种经济待遇挂钩。至于说是有条件的挂钩，还是无条件的挂钩，还可以进一步研究。
4.职级是对不同类别职务进行平衡比较的统一标尺
以职务层次为横轴，以级别为纵轴构成的“坐标系”，可以衡量、标识担任不同类别职务的公务员在科层制组织中所处的位置。职级是作为不同类别公务员的职务分类管理时的平衡器。
确立五大职务系列后，职务名称、特别是职务层次各不相同。如领导职务的层次为10个，综合管理类公务员非领导职务的层次为9个。行政执法类职务的层次为7个，专业技术类职务的层次为8个，法官、检察官的职务层次分为若干个。实行分类管理后，不再把领导职务序列作为衡量不同类别职务的统一标尺，我们在客观上需要一把新的对不同类别职务进行平衡比较的统一标尺。担任不同类别职务的公务员可以通过级别这个中介与纽带，找到一定的对应关系。有观点认为，不同的职务系列应有不同的级别设置，即不同职务系列对应五套级别设置，各自的职务层次与级别的对应彼此封闭，这样才能充分体现分类管理的初衷。这种观点不宜采纳。一是为了避免工资制度过于复杂，简化管理；二是考虑到不同类别职务对应一套级别属于国际惯例。绝大部分实行职位分类的国家（日本除外）拥有共同的级别（职务层次），实行品位分类的国家（英国除外）也是如此。日本、英国的例外与其特定的历史传统有关。因此，我们应该坚持多种职务序列对应同一套级别。
综上所述，公务员的职级根据所任职务及其德才表现、工作实绩和工作年限确定。职级晋升可以采取多种途径，如职务晋升、考核晋升、奖励晋升。公务员职务晋升，其级别可以晋升到该职务对应的最低级别。如果原级别高于提职后的职务对应的最低级别，则在相对应级别基础上晋升一个级别。可以根据年度考核结果（称职以上）、能力考核结果（如能级提高），以及兼顾规定的服务年限进行级别晋升；可以与我国的奖励制度相结合，对作出重大贡献的公务员，可以提前晋级。中国公务员的职级晋升不单纯是为了提高待遇，它还是能力建设的一个重要载体。这种晋升也不是依靠资历增长的自然晋升，而应该是体现能力、业绩的竞争性晋升。
二、职级与职务的对应关系
为了实现实职级设置的目的，必须规范公务员职务层次与级别的对应关系。否则，难以发挥级别晋升对公务员的激励保障功能，难以体现以职位分类为导向的分类管理立法思想，难以在职务、职级对应方面体现对各类别公务员采取有所区别的管理，难以做到对各类别公务员的平衡比较。
（一）贯彻职务与职级相结合原则
在职务晋升之外试图确立一条职级晋升的职业发展渠道，这是职级设置的根本目的。因此，应按“职务与职级相结合的原则”来确定两者的对应关系。
（二）增加公务员的级别
国家公务员立法的过程中，出现过三种设想，一是设置25级，二是设置27级，三是设置30级。到底设多少级为宜，这需要专业部门进行精确的测算。但各方的共识是，1993年《国家公务员暂行条例》设置的15级太少，应增加公务员级别设置的数目。只有增加级别设置的数目，才能扩大中低层职务与级别的交叉对应幅度，从而为中低层的公务员提供更大的职业发展空间。公务员在不晋升职务的情况下，也可以根据其工作年限和累积贡献晋升级别，提高工资待遇，更好地发挥对公务员特别是基层机关公务员的激励作用。如，一个大学本科生进入县级机关一年确定为科员之后，由于缺少职位空缺等各种原因，可能在16年内没有职务晋升机会，他可以逐步晋升级别，获得相应待遇。
（三）“一职数级，上下交叉”
职务与职级是相对独立关系，并不是完全独立的关系。因此，在设置职务与职关系时，应采取“一职数级，上下交叉”的对应关系。实行职位分类的国家，公务员的职务层次与级别是一一对应的。如美国、加拿大、瑞典、泰国、澳大利亚等，在这些国家中，级别属于职位级别，级别是确定工资待遇的惟一依据；实行品位分类的国家（英国除外），不同类别公务员的职务层次与级别之间的对应一般不是一一对应的，而是有一个交叉对应区间。德国、乌克兰、奥地利、西班牙属于这样的情况。级别属于个人品位级别，级别是确定公务员工资的主要依据。兼有职位分类与品位分类双重属性的国家，如法国，职务序列与级别序列相对分立，没有明确的对应关系。职务属于职位属性，级别属于品位属性。职务晋升依靠能力，级别晋升依靠年资与考核结果，考核合格每三年晋升一个级别。职务与级别两个要素综合作用于公务员的工资指数，也就是说，法国公务员的工资是由职务和级别这两个要素确定的。
在设计职务与职级对应关系时，出现了两种主张：一是职级封顶，二是职级不封顶。这取决于职级晋升的年限规定。笔者主张，职务与职级对应还是一个比较封闭的区间比较现实。
（四）“向基层倾斜”
这是规范公务员职务层次与级别对应关系时必须坚持的基本原则（专业技术职务除外）。职务层次越低，与级别的交叉对应幅度越大，对基层公务员的激励效果将会越明显。
依据职级的内涵与功能的分析，依据职级与职务对应关系的确定原则，现将职级与职务的对应关系做如下示意模拟。
假定职级设为27级。
本章附录：国外关于级别的法律规定
1.实行职位分类的国家
1992年《泰国公共服务条例》中关于职位级别划分的相关法律规定
第29条
公务员共分为三大类：（1）普通公务员，由领取普通行政工资并依据本条例第三章的规定而任命的公务员组成；（2）皇室官员，由根据皇家法令任命的皇室职位的公务员组成；（3）特别外事官员，由根据本条例第五章的规定，因为政治原因而被派遣至国外任职的公务员组成。
第39条
普通公务员的职位分为三类：（1）一般职位；（2）皇家法令所规定的专业职位；（3）皇家法令所规定的高级和中级行政职位。
第40条
根据工作性质和复杂程度的不同，公务员共分为11个级别，最低级为1级，最高级为11级。公务员委员会“CSC”或经公务员委员会“CSC”授权的任何其他机构，应根据公务员委员会“CSC”制定的规则、标准和程序，确定不同部门的职位数量、各职位的名称、级别数目。对级别数目的确定应参照第42条一的分级标准，并根据职位的性质和复杂程度来确定。如果该部门认为公务员委员会“CSC”关于职位数量的划分不完善的话，应提交内阁作出决定。如果内阁同意受理，应指令公务员委员会“CSC”对分类进行重新研究。
第42条
公务员委员会“CSC”须为每个职位制定明确的分类标准，根据工作性质的不同确定每个职位的类型和级数，并在充分考虑各职位的职责、义务和工作性质的基础上，最大程度上使相同类型和级数的职位具有相同的工作性质和工作要求。另外，在进行职级分类时应遵循下列基本原则。
