第18章 社区服务组织及其管理(3)

正像前面我们提到的那样，上海市在社区管理中不仅创立了两级政府、三级管理的模式，而且还形成了“四级网络”。所谓“四级网络”，就是指在街道办事处管理的社区范围内，各居民委员会作为民间组织，在社区服务中，发挥着至关重要的作用。这种作用，从组织形式上看，是以居民委员会为网络，下面又分别设立了居民小组，居民小组下面又设立了以楼道为主体的服务支点。上海人称之为“四级网络”（居委会）、“五级基础”（居民小组）、“六级支点”（楼道）。在这三级组织体系中，居民委员会处于领导、支配地位。在居委会的组织下，通过居民小组、楼道这些基层群众组织，开展自我服务、自我教育、自我约束和自我管理。为了更好地发挥居民委员会的作用，上海还创立了居民委员会的一种新的组织形式：即居民议事会。居民议事会由社区内知名人士和各方代表组成，也有居委会成员参加。他们不拿报酬，社区有事时，常以议事会的名义写报告要求解决。议事会每季开会，每月组织视察活动，听取居委会汇报，对居委会的工作进行监督，同时又向居民报告居委会的工作情况。这样，居委会便有了与群众沟通的渠道，得到了群众的拥护。而原来的居委会则变成了居民议事会的执行机构，设专职干部5～7人，其中3～5人是事业编制。与上海在探索居民委员会在社区管理与服务中的作用相同，辽宁省沈阳市对居委会在社区管理与服务的功能，也进行了大胆探索。所不同的是，沈阳市的做法，主要集中在对居民委员会成员的公开选举方面。1999年4月，沈阳市春河社区经过社区内全体居民投票选举，选出了新中国历史上第一位完全由居民自主投票选举的社区管理委员会主任，这意味着一种全新的居民自治组织形式--社区管理委员会取代了传统的居民委员会。这种组织形式与传统的居民委员会的最大不同，就在于它的纯粹民间性以及自主、自治性。据此，许多人认为，这是中国城市基层民主进程的一个重要跨越，也为社区管理与服务的组织形式开创了一种新的途径。继春河社区的民主选举之后，沈阳市在市范围内的社区普遍推行了这一做法，并产生了6400名经过居民代表选举的社区管委会干部，代替了原来的13381名居委会干部。有9000多名居委会干部退出城市基层管理舞台，而2000多名从未做过居委会工作的人走上了社区管理的岗位。

沈阳市之所以率先对居委会实行改革，主要出于两方面考虑：一是传统的居委会组织作为城市管理的最小细胞，虽然在协调邻里关系、维护社会治安等方面起过积极作用，但随着市场经济的深化，传统意义上的居委会由于其职能单一、规模过小，加上队伍严重老化，文化程度较低，已经不能适应社会的巨大变化。二是在社区管理与服务得到一定发展以后，原来的按照居委会管理的范围，划分社区范围的做法，也遇到了一系列新的问题。为了有效地解决这些问题，需要对社区的范围重新予以界定。为此，沈阳市通过此次调整，将新划分的1277个社区取代了原来的2753个居委会。为了与现行的法律相适应，在新划分的社区内仍然挂有居委会的牌子。经过重新划分，社区管辖规模由原来居委会管辖的平均523户，增加到1264户，使社区管辖规模与社区发展相适应。沈阳市在社区选举的同时，还在每个社区选举产生了一个类似上海市社区的议事协商委员会，对社区管理委员会实行民主管理。

为了进一步加强社区在政治、社会中的功能，沈阳市还准备出台社区选举人大代表等制度。如果这一制度形成，沈阳市各区的人大代表将由社区而不是原来的单位推选产生。这些代表也主要是对选举他的社区负责，而不是对其所在的单位负责。这将对我国的整个民主政治的发展和运作，都会产生深刻的影响。

当然，在社区的自治组织一一社区管理委员会建立以后，如何处理政府与社区自治组织之间的关系，已成为沈阳市社区管理与服务中面临的一新问题。比如，一项调查表明，沈阳市通过民主选举产生了社区管委会后，一些政府部门仍然像以往对待居委会那样给社区组织下达指示和任务。据沈阳市和平区、沈河区的调查，有一个社区管委会竟然列出了60多项由政府相关部门下达的“任务”，其中仅民政部门就多达14项。为此，有的专家指出，社区要防止成为政府的“腿”，就必须明确社区组织体系的法律地位，社区该干什么、不该干什么，都需要立法，要依法管理社区。同时，政府的管理要向社区下移，理顺街道和各行政部门之间的关系，形成条条向块块负责的机制，变原来的“为民作主”为“让民作主”。

3.农村社区的村民委员会自治。

社区管理与服务这一新的公共管理模式，虽然最早是在城市发展起来的，但这决不意味着这一管理模式只能在城市的公共管理中才可以采用。事实上，在西方国家，无论是社区这个概念还是社区服务的形式，早已在包括农村在内的广泛社会领域被采用。由于我国社会结构的“二元性”特征至今仍比较显著，城市和农村整体上说还有比较大的差距，所以人们谈论社区管理与服务时，往往有忽视农村的现象。

对于社区这一概念在农村的使用范围，在我国的政府以及学术界似乎还没有形成统一的看法。但多数人认为，应以目前我国农村的行政村而不是自然村为单元。因为，在农村，由一家一户构成的村落，实际上已形成了一个类似城市的社区。正因为如此，本书的分析，也是按照这一边界作为分析对象的。

在我国，行政村可以说是最基层的一种民间自治组织，也是数量最大、涉及范围最广的一种民间组织。行政村作为民间自治组织的法律地位，是从1988年我国颁布实施《村民委员会组织法（试行）》后才真正被确立起来的。在此之前，由于我国的基层组织形式变化频繁，且长期受到“左”的错误的影响，因此，不可能实行真正的自治。

实行村民自治在中国有着十分重要的意义。首先，实行村民自治制度，建立民间性的自治组织，反映了广大农民的愿望，也为广大农民提供了一种直接参与民主管理的途径。作为一种制度模式，村民自治反映出农民自我管理、自我服务和自我教育的特征。这种管理制度，是通过村民委员会这样的组织形式来实现的。村民自治之所以受到广大农民的普遍欢迎，并在全国范围内迅速扎根，一个重要原因在于，它不仅符合我国当前农村的实际状况，反映了农民的愿望和要求，更重要的是，它使农民群众找到了一种能把参与村务管理同保障自身的利益、实现自己理想以及行使当家作主的民主权利等相互结合的最好形式。正因为如此，广大农民群众一开始就对这种自治管理模式，表现出极大的热情。据资料显示，从1988年实行村民自治制度以来，我国的决大多数地方的农村，已实行了四届村民委员会的直接选举，农民参与的程度一次比一次更高。多数地方农民群众的参与率达到90%左右，先进县高达96%以上。其次，实行村民自治制度，建立村民自治组织，有利于把我国农村的社区管理逐步纳入法制化的轨道。在实行村民自治之前，我国的农村基层管理长期处于一种无法可依的状态。实行村民自治制度以后，这种状况有了根本性的改变。其中最显著的就是农村社区的决策、管理以及监督等都逐步朝着法制的方向发展。在决策方面，由于村民委员会这一自治组织的建立，可以进一步扩展民主决策的范围，使更多的农民群众直接参与村里重大事务的决策，避免以往由少数人决策而造成的失误。在村务管理方面，由于一大批为农民直接参与管理的组织形式的出现，如在村委会下设立了村民议事会、道德评议会、红白理事会等更具体的民间组织，从而把农民参与民主管理的活动落实到实处，保障了村务管理的顺利发展。在民主监督方面，由于在实行村民自治的地方，多数都建立了村委会定期向村民报告工作的制度，坚持政务公开，以及加大群众对村干部的监督的力度，使以往在村务管理中的监督缺位问题有了很大改变，从而促进了村务管理中的廉政建设。

第三，实行村民自治制度，建立村民自治组织，也有利于推动农村社区服务的发展。农村社区与城市社区的一个重要差别，就在于农村社区多数是以一定的村落血缘体系为基础组织起来的，并在促进社区经济方面，承担着重要的职责。大量的实践已经证明，在农村社区，社区组织如果不能帮助农民在发展经济方面有所作为，不能为促进农村经济的发展提供大量的服务，就不会得到农民群众的拥护。正是在这个方面，农村社区自治组织、特别是村委会承担着重要的职责，有着广泛的发展空间。

应当看到，中国农村实行村民自治的时间虽然还比较短，而且实行比较好的地方主要集中在一些经济比较发达的地区，但是，这种发展态势，毕竟代表了今后农村基层管理的发展方向。因为从20世纪80年代中国农村开始推进家庭联产承包制以来，过去那种以国家控制为主的农村组织体系以很难适应市场经济发展的需要，因此，现代意义上的社区管理与服务在我国农村的兴起，是一种历史的必然。正是从这个意义上我们说，以村民委员会为代表的民间自治组织的产生和发展，不仅为今后我国农村社区的管理与服务提供一种新的组织形式，而且这一民间组织，也必将成为党和政府对广大农村实施有效管理的重要的依靠力量。从发展的眼光看，只有农村社区以民间性为代表的组织服务体系得到大力发展、巩固和完善，各类社区组织提供的服务项目能不断满足广大农民群众的要求，才能进一步促进我国农村经济社会的健康发展。

社区组织管理。

社区管理与服务是一项系统工程。在社区管理与服务中，政府作为公共机构中最具权威的组织，对社区内的其他组织承担着重要的管理职责。特别是城市的街道办事处和农村的乡镇政府，在社区管理与服务方面承担着更为直接的责任。值得指出的是，政府在对社区其他组织实施管理时，要改变以往那种主要靠行政手段进行管理办法，而应该更多的注重法律的、经济的手段。这样才能适应市场经济条件下社区管理的需要。

具体来说，政府在社区管理与服务的过程中，对其他社区组织的管理职责主要表现在以下四个方面。

第一，制定社区发展规划和政策，并以此规范其他社区组织的行为。在社区管理中，制定科学合理的社区规划和社区政策，是保证社区健康发展的前提条件，也是引导社区内各类组织开展社区管理与服务活动的指导性方针。在制定社区发展规划时，城市政府要将社区建设纳入城市总体发展规划和第三产业发展规划当中，尽量做到面对现实，立足当前，总体思考，着眼未来。要使社区发展规划既有明确的目标，反映出一定的科学性和超前性，又因地制宜，切实可行。在社区发展规划中，各个城市要根据本城市的实际情况，制定与社区发展相适应的社区服务指标体系，如服务内容、服务项目、投人人力、才力以及预期效益等。这些指标体系，也是政府加强对其他社区组织实施管理、监督的重要依据。

制定社区政策措施，是政府加强社区管理与服务的另一种重要手段。一般来说，有关社区发展的大政方针，是由中央政府制定的，其他各级政府、特别是市区政府主要应根据国家社区发展的基本政策，结合本地区的实际，制定具体的政策措施，并在实践中使之逐步完善，这样才能保证社区管理与服务朝着制度化、规范化的方向发展。

第二，协调社区内各类非营利组织的关系。在社区管理与服务中，直接从事社区服务的组织，主要不是政府，而是其他各类民间的非营利组织，企事业单位或社区成员。这些组织或成员，除少量带有一定的营利行为外，绝大多数都是从事无偿服务的自愿者组织，或其他提供社区服务的组织。因此，不以营利为目的，是从事社区服务组织的基本特征。大量的组织在社区内开展服务活动，必然需要统一的管理与协调，在这方面，社区同样承担着重要的责任。按照我国目前的管理体制，民政部门是社区管理与服务的主管机关，而社区则是直接从事社区管理与服务，对社区内的管理与服务，实施统一领导与协调，以保证各类从事社区服务的组织在本社区内能够互相配合，合理运作，保证社区管理与服务的健康发展。在我国一些社区服务搞的比较好的地方，对在开展社区服务中政府的组织、协调功能等，也进行了有益的尝试，并建立了相应的制度。比如沈阳市明确要求，计划、财政部门要对服务部门安排专项资金；规划、房产部门要将社区服务设施列入城市建设规划；教育部门应对基层特教班给予业务指导和支持；卫生部门要加强对街区社区康复中心、卫生救护网以及残疾人中心的工作予以指导；工商、税务部门要对发展社区服务给予优惠和保护等。与此同时，对参与社区服务的其他非营利组织，也要进行有效的管理与协。调，帮助这些组织解决一些实际困难，协调它们之间的关系，为这类组织创造更多的开展社区服务的有利条件。

第三，对社区管理与服务实施有效的指导和督查。社区管理与服务是一项复杂的社会系统工程。为了加强对社区管理与服务的领导，各级政府要承担起对社区服务工作的宏观管理和督导检查的职责，并将其纳入政府的重要工作范围。在实施对社区管理与服务的监督、检查时，关键要处理好市、区政府、街道办事处以及居民委员会的之间的关系。市、区政府的民政部门是搞好社区服务的职能部门，担负着组织动员社会各类非营利组织和社会成员参与社区管理与服务的任务；街道办事处则是直接领导、规划、协调、指导社区服务的政府基层政权组织，承担着直接组织实施的职责，并对社区内的其他服务组织进行必要的协调和监督；作为民间组织的居民委员会，则是社区服务的具体组织者和实施者，要在自愿、自治、自助、互助的基础上，开展社区服务活动。可见，在社区管理与服务的组织体系中，政府虽然不是直接服务的主要提供者，但在管理社区各类组织、实施督导、检查、协调等方面，则承担着任何其他组织难以替代的责任。

思考题。

1.什么是社区服务组织，其主要作用是什么？

2.我国在社区管理中应该如何完善社区服务组织体系？