第7章 非营利组织理论(3)

按照这样的标准，将国外的非政府组织分为发展取向的非政府组织和非发展取向的非政府组织两大类。所谓发展取向的非政府组织，是指那些组织使命主要是致力于社会经济发展的非政府组织；而非发展取向的非政府组织主要是指那些致力于人道主义救济、难民救援以及同人权相关的各种组织。从整体上看，发展取向的非政府组织占据主导地位。这类组织活动的领域十分广泛，组织类型也形形色色。其中主要包括：乡村发展、扶贫、教育、保护妇女儿童、计划生育、卫生保健、扶持小企业、社区发展、社区组织建设、合作社与信贷体系建设以及环境保护等。除了上面介绍的几种分类以外，国外有的学者还按照非政府组织在不同发展阶段所从事活动内容方面的差异进行分类。

据此，他们将非政府组织分为第一代非政府组织、第二代非政府组织、第三代非政府组织和第四代非政府组织。

第一代非政府组织的工作重点，主要是放在救济和福利性服务方面，并直接为特定的社会群体提供诸如医疗、食品、收容等服务；第二代非政府组织将服务的重点转移到了以自力更生为基础的、小规模的社区发展上，并通过增强社区自力更生的能力，减少一些社会成员对慈善和人道援助的依赖性；第三代非政府组织则将可持续发展放到了突出地位，如加强与政府的合作，完善制度建设，推广非政府组织的成功经验等；第四代非政府组织虽然初露端倪，但其发展态势则有着明确的指向，这就是通过不同非政府组织的结合，形成在全国范围甚至世界范围的联盟，促进制度和结构的改革。尽管人们对非政府组织的分类有种种不同的看法，但对非政府组织在社会经济生活中所发挥的作用，则是不容置疑的。

一般来说，人们对非政府组织在社会经济生活所起的作用，大致可以归纳为以下几个方面。

首先，绝大多数非政府组织能够深入社会基层，贴近民众，在扶贫济困、帮助社会弱体方面，发挥着重要的作用。许多活跃在社会基层的非政府组织，经常深入到民众之中，及时地了解一些受损群体的生活状态，与他们保持着密切的联系，并通过各种途径，为这些受损群体脱贫解困，实施帮助。其次，非政府组织还可以利用自身与外界沟通、联络的优势，及时沟通民众与政府、组织与组织之间的关系，向政府反映民众的疾苦，或者发动各种募捐活动，促进某一方面问题的解决。有些活跃在国际社会中的非政府组织，甚至可以利用国际非政府组织体系，以及与政府间的交往，交换信息，建立联系，进行合作，从而在聚集资源、知识和技术等方面，发挥重要的作用。第三，非政府组织所具有的创新精神和灵活的组织形式，为其有效地开展各项服务提供了保证。作为民间组织，非政府组织的组织形式灵活多样，没有政府机构那种僵化、呆板的痼疾，也不容易产生官僚主义的习气，这样的组织结构以及灵活的活动方式，使非政府组织具有较强的适应能力和应变能力。另外，非政府组织具有强烈的创新欲望和能力，通过在社会活动中的不断创新实践，使其提供的服务有了质量上的保证。比如，在促进新技术的应用或采用新的管理方法等方面，非政府组织都有明显的优势，这些都是非政府组织在解决一些社会生活中的突出问题，有效发挥其自身作用，并产生较大影响的重要原因。

非营利组织参与公共治理的理论依据

对于第三部门在公共管理领域的作用，西方学者进行了比较深入的论证和分析。他们认为，第三部门参与公共管理的理论依据主要有四个方面。

第一，“互补理论”。在公共管理的实际过程中，存在着市场失灵和政府失灵的问题，因此第三部门可以起到弥补这两种失灵的功能。从理论上来说，政府应该是公共管理的唯一主体，因为政府作为整个社会组织中最具权威的公共机构，它的存在就是为了管理公共事务，为社会提供公共产品。这就是人们平常所说的，政府是为了弥补市场的不足，或市场失灵的。但在现实生活中，问题远不是那么简单。比如说，市场经济由于其内在的运行规律决定市场不可能是万能的，市场经济固有的局限性，肯定会导致市场在某些方面的失灵。如修建一个城市的公共广场或绿地这样的公共产品，私人部门就不会有多少投资的积极性，因为一旦投资了，他们可能永远也收不回投资，所以在这些领域，就需要政府发挥作用，弥补市场的缺陷。

然而，在实践中人们发现，政府如同市场一样也同样会失灵。因为在众多的公共产品中，社会成员对公共产品的需求不是完全一样的，而是有很大差别的，而政府在作出这样的选择的时候，不可能满足社会成员的个性化需求，而只能从中性的角度作出选择，这就势必会造成这样的结果：一部分成员满足了，而另一部分成员则不满足，从而引起一些社会成员的不满，表现出政府在提供某些公共产品方面的无奈。这说明，政府在满足社会多元化的需求方面，确实存在失灵的问题。而恰恰在这个方面，那些存在于政府与企业之间、大量的第三部门或非营利组织，则可以弥补政府在提供某些公共产品方面的不足，为社会成员提供更多的个性化服务。难怪有的学者指出，第三部门实际上就是提供公共产品的私营机构。当然，在分析政府提供公共产品的某些缺陷以及第三部门在这方面所发挥的作用时，必须弄清一个基本前提，这就是对那些纯粹的公共产品而言，如国防、法律、政策以及社会秩序等，政府也许永远是唯一的提供者，在许多领域，非政府公共组织是不可能具备提供能力的。我们所说的那些个性化的服务，如教育、医疗等公益事业，更多的是一些准公共产品，正是在这样一个广阔的领域，非政府组织作为对政府职能和市场功能的补充，可以发挥重要的作用。这就意味着，非政府组织与政府、市场三者之间是一种互补而不是排斥的关系。

第二，“合约失灵”理论。在服务与消费领域，还存在“合约失灵”问题，非营利组织或第三部门比营利性企业能更好地解决这方面的问题。所谓“合约失灵”是美国学者翰斯蔓提出来的一种理论。他认为，在有些领域，消费者由于缺少足够的信息，或者由于服务购买者不是最终的消费者，因此对提供服务的机构的服务质量，难以作出准确的评估。比如，捐款者很难判断慈善机构的表现，因为捐款者购买的服务是让第三者受惠的。同样，家长也很难对托儿所的服务质量作出准确的评估，因为，直接接受服务的是不懂事的幼儿。因此，翰斯蔓认为，如果这类公共服务让利益性组织提供的话，他们就可能为了追逐更多的经济利益，不履行自己的承诺，降低服务质量，这实际上是一种“合约失灵”的现象。也就是说，一般的合约机制无法帮助消费者监督生产者的行为，消费者为了寻找一种可以降低监督成本的制度安排，而更愿意将这类服务委托给不以营利为目的的非营利机构来承担。鉴于此，翰斯蔓认为，正是在这样的领域，非营利组织可以提供比营利性组织更好的服务，并能起到弥补合约失灵的作用。

第三，“供给理论”。非营利组织或第三部门所从事的服务活动，虽然不以营利为目的，但参与非营利组织的成员，仍然可以获取许多利益，这是非营利组织能够产生发展，并能在公共管理领域发挥重要作用的另一个理论依据，这就是所谓的“供给理论”。按照这种观点，他们认为，参与非营利组织的成员、特别是那些担任一定领导职务的成员，他们虽然不能将从事服务的盈余用以个人分配，但这不是说，他们的参与完全是无偿的。实际上，这些参与者，不仅有较好的合法收入，如工资、福利等，而且还有许多无形的好处，如社会地位、荣誉和权力等。

在西方国家，一些重要非营利组织的领导人，正是通过非营利事业，获得很高的社会地位，并为日后进入政界参与竞选等，奠定了基础。从供给角度讲，这是非营利组织能够快速发展，并广泛活跃在公共服务领域的重要原因。

第四，“合作理论”。非营利组织虽然可以弥补市场与政府在提供公共服务方面的失灵，但它的功能也是有限的，非营利组织或第三部门的事业发展，还有赖于政府的支持，实现政府与第三部门的互补，以弥补“志愿失灵”的问题。在一些学者看来，政府与第三部门在对社会提供的公共服务方面，是各有所长，互相补充。比如，政府难以满足社会多元化的服务需求，但是政府通过税收政策的制定等，有强有力的筹措资源的手段；而非营利组织或第三部门虽然在满足社会多元化的服务需求方面可以弥补政府的不足，但靠社会捐赠或募捐，其资金来源是非常有限的，难以满足公益事业对资金的需求。在西方国家，一般的公益性机构，其所需资金的多数，不是靠社会募捐，而是靠政府资助。政府之所以愿意资助非营利组织的公益活动，在于这些非营利组织实际上承担着大量本该由政府承担的职责，许多国家的政府还有意识地将一些特殊性的公益性服务，交给非营利组织来承担，以减轻政府的负担，提高服务质量。这就是所谓的“志愿失灵”理论。正因为如此，非营利组织或第三部门在开展公益性服务的过程中，只有通过与政府的合作，才能更好地发挥其在公共服务中的作用。

除了以上四种较有代表性的观点以外，有关第三部门参与公共服务的理论还有所谓“制约政府权力”的理论等。按照这种观点，政府自身对公共权力的制约力度是有限的，要加强对政府行使公共权力的有效监督，必须依靠政府之外的力量。但是靠政府之外的社会成员个人的力量是不可能对政府的权力进行有效制约的，只有通过社会成员的各种组织，形成强大的市民社会，才有可能真正对政府的公共权力形成强有力的制约力量。而市民社会中的第三部门或非营利组织，在这方面可以扮演重要的角色。

思考题。

1.从全球视角看，非营利组织包括哪些称谓？

2.非营利组织、非政府组织、第三部门有没有区别，为什么？

3.中国非营利组织可以分为哪几类，为什么？

4.非营利组织参与公共治理的理论依据是什么？