第8章 非营利组织发展对公共治理的影响

改革开放以来中国非营利组织的发展。

政府与社会的关系，是衡量一个社会发育程度和社会自我管理能力的重要指标，也是影响政府管理功能的重要因素。改革开放前后，中国政府与社会的关系发生了历史性变化。改革开放前，中国社会是一个发育程度较低、分化速度缓慢、同质性较强的社会。在那样的条件下，社会的政治中心、意识形态中心、经济中心重合为一，社会资源和权力高度集中，国家具有很强的动员和组织能力。与此相联系，社会的组织类型和组织方式也简单划一，并按照相同的模式建构和按统一的方式运行，所有社会组织，不管是政治的、经济的、事业的，都由政府控制和管理。由于社会资源高度集中，使得每一社会组织除从国家获取所需资源外，没有其他渠道，社会组织之间缺乏横向联系，各种要素和资源也很难横向流动。

改革开放以来，上述情况则发生了根本性变化。其主要表现是：首先，政府和社会组织体系之间开始建立新型的关系，这种关系首先是从实行政企分开开始的。由于政府改变了传统的对企业实行直接管理的做法，变直接管理为间接管理，从而动摇了计划体制下政府与企业高度一体化的格局，也使政府与社会的关系开始发生新的变化。其次，产生了游离于行政体系之外的新的组织要素，如没有单位归属的“个体户”，没有部门归属的私人企业。各种非营利组织也随着市场经济的发展应运而生。第三，出现了独立化和分散化的经济活动主体，它们正寻找再组织的途径。如企业间横向联系增加，以发展共同利益和互益、自助的关系。第四，在此过程中，社会分化速度加快，出现了大量的多元化利益群体，他们正寻找新的利益表达的途径。这些新的利益主体不满足于原有的隶属于本单位的利益表达渠道，需要建立新的利益表达途径。如各类协会、学会等社团组织，通过各种途径把愈来愈多的社会成员联系在一起，从而增加了社会横向联系和表达的途径。第五，“单位”和“部门”的特权在某些领域中已经动摇，出现了跨单位、跨部门的社会参与的要求和活动。上述变化，不仅改善了政府和社会的关系，而且也提高了社会的自我管理程度，促进了社会经济的发展和进步。

非营利组织，特别是市场非营利组织的出现和发展，是社会经济进一步发展的结果，也是市场化改革、建立社会主义市场经济体制的客观要求。改革开放以前，中国非营利组织的发展主要集中在政治领域和社会领域，而经济领域的非营利组织数量很少。另外，不管是政治性的、社会性的，还是经济性的非营利组织，几乎都是由政府举办的。同样大量承担非营利组织功能的事业单位，也几乎清一色的是由政府创办的。

改革开放以来，情况则发生了深刻变化。其突出标志，就是与市场经济相联系的非营利组织得到了迅速的发展。中国非营利组织，特别是市场非营利组织的产生与发展，大体经历了三个发展阶段。1984年以前，是非营利组织的起步阶段。其主要特征是：伴随改革开放事业的展开，特别是农村以家庭承包为代表的生产经营形式出现以后，一些服务于农业和农村经济发展需要的非营利组织率先在农村出现；与此同时，城市的一些非营利组织也开始组建，并日趋活跃。从1984年起，中国非营利组织的发展进入高潮期。主要特点是：随着中国经济体制改革的重心由农村转向城市，面向经济、科技、文化、教育、卫生等事业服务的非营利组织大量涌现。这期间虽经1989年后的治理整顿，非营利组织发展有所减缓，但到1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标后，非营利组织进入一个更大规模的发展时期。这一时期非营利组织的发展，不仅目标更加明确，而且涉及的领域、范围也大大拓展了，在促进市场经济的发展、推动政府职能的转变方面，显示出强大的威力。

非营利组织发展现状及其。

对公共管理社会化的影响。

在市场经济条件下，公共管理社会化是一种普遍的趋势。

那么，在公共管理社会化的过程中，非营利组织究竟扮演什么样的角色，发挥什么样的作用？公共管理社会化与非营利组织之间有什么样的内在联系？这是新形势下我们必须认真探讨的问题。

按照我国的市场发育和公共管理的实际状况，目前发展非营利组织对推进公共管理社会化，至少有以下一些积极作用。

1.发展非营利组织，有助于改善政府与社会之间的关系，提高社会的自我管理能力，更好地推进公共管理社会化政府与社会的关系，从根本上说就是国家与社会的关系。

因为政府是国家权力的代表，直接行使管理政治、经济、社会等各项权力，实施对社会的有效管理。在计划经济体制下，我国几乎不存在真正意义上的非营利组织。因为那时，不仅国家的各类资源高度集中由政府分配，而且社会各种组织也都是由政府控制的，这在客观上阻碍了非营利组织的发育和完善。现代社会发展的大量事实表明，政府对各项事务的管理，并不是管得愈具体就愈好，而是要充分体现管理的有效性。

这种有效性对政府来说，就是要根据社会经济的发展，不断将一些可由社会自我管理的职能、权力返回给社会，充分发挥社会的自我管理功能；对社会来说，就是要通过发展社会非营利系统，提高自我管理能力，这是一个社会能够良性发展，富有生气、活力的关键所在。可见，在市场经济条件下，要改善政府与社会之间的关系，推进公共管理社会化，一个重要途径就是要大力发展非营利组织，完善社会非营利系统，培植各类社会管理主体，这样才有可能为政府职能外移，权力转移，提供承接的载体。

2.培育发展非营利组织，可以维护社会经济的良好秩序，发挥非营利组织在公共管理中的作用非营利组织之所以能够维护社会经济的秩序，提高社会的自我管理功能，首先表现在各类非营利组织通过自身的活动，可以有效地沟通政府与企业、企业与企业、生产者与消费者之间的联系，促进市场交换关系的发展，保证市场交易的公平和公正，从而有助于推动统一、有序的市场体系的形成。其次，非营利组织通过履行自己的管理职能，发挥政府的助手作用。随着市场经济的发展，政府与市场的关系正在发生着根本性变化。这种变化不仅表现在市场在资源配置中起着基础性作用，政府逐步退出靠传统的行政权力配置资源的作法，而且政府对社会经济事务的管理方式也在发生重大变化，即由传统的直接管理变为间接管理，由具体的微观管理变为宏观管理，由靠单一的行政手段管理变为运用经济的、法律的和行政的多种手段管理。在此基础上，政府还将一部分职能转移出政府，交由非营利组织来承担。要实现这样的转变，就必须大力发展非营利组织，不断提高社会的自我管理能力，使非营利组织真正成为政府的助手，这样才能更好地发挥其在维护社会经济秩序方面的作用。

3.发展非营利组织，还有利于加强行业管理，发挥非营利组织在行业管理中的作用在市场经济条件下，政府对社会经济的管理，主要是通过制定政策和规则，加强宏观调控，尽量减少不必要的行政干预和直接管理。要做到这一点，就要借助非营利组织、特别是那些具有行业管理功能的行业协会、商会等，加强对行业的管理。

在这方面非营利组织具有很大的潜力。一方面，非营利组织通过制定企业行业规章制度，实行行业自律，扮演行业利益的代言人和政府政策、信息的传递者的双重角色，在政府和企业之间发挥桥梁、纽带作用；另一方面随着非营利组织的发展壮大，政府还可以委托某些行业组织承担一定的行业管理职能，发挥政府直接管理难以企及的作用，从而达到强化社会自我管理的目的。如，我国的证券监督管理委员会，就是直属国务院的行业自律性组织，在监管证券期货市场方面发挥着特殊的作用。

可见，加快培育发展非营利组织的步伐，不仅可以提高社会的自我管理水平，强化行业管理，还可以减轻政府的负担，使政府有更多的时间和精力搞好宏观管理和政策制定。

思考题。

1.中国非营利组织发展的现状？

2.非营利组织发展对中国社会产生什么样的影响？

3.非营利组织发展对公共治理有什么积极意义？