①改革的基本方针，是适应社会经济形势的变化，提高政府能力，建立一个新的社会经济结构；②调整和精简行政机构及其事务，加强政府的综合调整职能；③改组国营公司和官办企业；④改善中央和地方的关系；⑤改善对公务员的管理；⑥改革财政制度；⑦整顿补助金制度及审批事项；⑧实现行政情报公开化和行政手续的简化。
在国会通过这一改革计划时，中曾根发表演说指出，这次行政改革的基本目标，是防止或减少政府对经济与社会生活的过多干预和制约，鼓励民间创新，发扬自助自让精‘神，日本政府和民间、中央和地方的职能分工，通过自主、自立与合作，提高应变能力和创新精神，建立一个充满活力的社会经济结构，迎接蓬勃发展的21世纪。
直到目前，虽然日本政治体制发生了重大变化，但多党联合的政府内阁基本上还在继续中曾根改革的事业。进入90年代以后，地方分权成为新的主导性改革潮流。1993年，国会上、下两院都通过关于推进地方分权的决议，第三次临时行政改革推进委员会也提出了强烈的要求，地方自治的实际权力正在日趋扩大。
比较第一次临时行政调查会和第二次临时行政调查会的历史背景、各自的任务和各自所提出的行政改革方案，我们不难看出80年代以来日本行政改革不同于以往的新趋势。第一次临时行政调查会要解决的是如何克服市场失败、如何以政府行政引导经济起飞的问题。第二次临时行政调查会要解决的则是如何克服政府失败、如何利用市场取得新的经济发展的问题。
桥本行政改革也把建立“自由”、“公正”的社会经济体系和改变一般国民对行政过度依赖的传统客体意识作为改革的终极目标，更鲜明地提出要实现向以具有自立、自律性的个人为基础的、国民成为真正社会经济生活主体的国家转变。在具体的改革方针上，桥本行政改革强调合理处理政府与社会的分工、行政的高效化和精干化、撤销和缓和不必要的政府行政规制、减少中央政府的干预、应该由地方政府和社会去做的事务尽量放权于地方政府和社会等。第二次临时调查会以来的改革措施的提出和推行，决定了80年代之后日本行政改革的主要发展趋势。
二、当代日本行政体制的转型与行政改革的新动向
市场化：产业政策的重新审视产业政策以及相应的行政指导，在日本经济起飞和经济高速增长时期发挥了重要作用。以通产省为代表的日本行政官僚组织，在日本现代化发展过程中扮演了重要角色。
因此，人们在分析日本战后的经济奇迹时，总是把它与产业政策和行政指导联系在一起。产业政策及其行政指导，几乎被视为日本现代化成功的秘诀，日本的经济体制也往往被冠以“政府主导型市场经济”的称呼。
产业政策和行政指导在日本经历了一个发展过程。我国旅日学者严善平根据日本产业政策的目标和手段，分三个阶段对产业政策的特征进行了归纳分析：
第一阶段是经济恢复阶段。1945年随着战败日本社会经济形势极度混乱，物资极度匮乏使经济到了崩溃的边缘。最初的产业政策就是围绕恢复生产和实现国民经济的自立展开的，主要通过物资的计划配给、价格管理和组建复兴金融公库等手段，对重要物资如煤炭、钢铁等基础产业进行扶植。
第二阶段是50年代前期的产业合理化的产业政策阶段。通过减免税收、财政补贴以及外汇配额和技术引进管理等手段，来扶植保护重点产业，增强产品的出口竞争能力。
第三阶段是50年代后期开始的推动经济高速增长阶段。如何使刚刚恢复发展的日本经济在激烈的国际市场竞争中处于不败之地，成了经济高速增长时期日本产业政策的主要课题。60年代在贸易、资本自由化的潮流下，日本政府推行了一系列的产业政策。经济高速增长时期的产业政策主要体现在以下四个方面：
首先，通产省制订《振兴特定产业临时措施法案》（1963年），试图通过继续保持政府、产业界和金融界的协调关系，促进生产标准化和企业大合并，以此来增强重化工工业在国际市场上的竞争能力。由于经济界和金融界的强烈反对，该法案立法未能成功，但日本政府通过新设立的“官民协调”机构，以及利用政府系统的金融机构大力支持符合产业政策的特定企业进行合并，对出口企业从金融、税制方面给以支援，推行政府的产业新秩序政策，促进企业合理化改革，加大政府的干预力度。
第二，日本政府为防止民间企业的过度投资以及由此产生的过度竞争，还对一些产业的投资进行了干预，限制新企业的进入，以防止过度竞争所引发的某些产业总体竞争能力的下降。
第三，对规模小、技术水平差的中小企业，在资金筹措、技术指导、提供信息等方面给予全面支持，以保护和加强中小企业，促进中小企业的发展。
第四，60年代后期，为解决高速经济增长过程中出现的严重的环境污染等问题，日本政府制定了一系列的法律来控制和限制企业生产所带来的公害，保护一般国民的生活和权益。
70年代以后，经历了经济高速增长时期的日本的经济实力得到很大的提高，在60年代的产业政策的保护下逐渐成长壮大起来的重化工产业迈进了世界先进行列，出口产业在国际市场上的整体竞争能力飞速提高，经济复兴时期以来紧迫的产业政策课题也得到了极大的缓解。同时，随着日本在世界经济中地位的提高，贸易、资本自由化和社会利益多元化的深入等，日本开始面临贸易摩擦、环境问题、保护消费者利益等新的课题，这迫使日本政府开始摸索符合新时代要求的产业政策，重新审视产业政策以适应新的社会经济环境的变化。
1971年5月，日本产业结构审议会在它的中期报告《七十年代的通商产业政策》中明确提出，经济的运营应从追求“经济的量的增大”的经济增长观念（“成长追求型”）中解脱出来，发展知识密集程度高的产业，提高基础产业和其他产业的知识密集程度，建立知识密集型产业结构。该报告提出日本应发展的知识密集型产业包括：计算机技术研究开发等产业、通信器材等高度组装产业、高级服装等流行型产业和信息处理等知识产业。
日本70年代产业政策的重新审视并不局限于产业结构的变换上，更重要的是涉及到日本产业政策本身的地位。
上述中期报告提出，要转换以往对产业发展控制管理的传统观念，重视市场机制的作用，应该“最大限度地灵活运用市场机制”，通过市场机制实现“资源的最佳分配和有效利用以及技术革新”；同时还要“尊重民间的自主性”，通过市场竞争发挥和提高产业的创新性和活力；为保证产业的高度发展，必须排除推行产业政策过程中的产业行政对产业发展“习惯性的过度政策干预和产业过度保护措施”。
可以说，70年代初日本对产业政策的重新审视是基于市场化理念的，这种理念的转换对政府作用的变化，特别是产业行政自身的变革影响深远。在产业结构审议会中期报告的影响下，该审议会还于1974年推出了《产业结构长期构想》，通产省还要每隔十年提出有关产业发展的基本政策框架，通过构想和提出产业发展的远景战略来诱导日本经济更好地面对复杂多变的社会经济环境，提高产业的竞争能力和适应能力。
同以往对产业活动的直接、广泛干预相比，产业政策重心向制订产业发展的中长期构想的转移体现了方向上的重大变化。这是在确立了强调市场化、减少政府作用和最大限度地利用市场作用的产业政策理念的条件下发生的转变。虽然这一转变突出市场机制的作用，也影响了后来的产业政策的制定，但由于传统产业政策的惯性，特别是由于长期形成的传统的政策手段和行政手段，减弱政府对产业活动的干预对日本来说还是一个艰难的课题。1973年发生的有关通产省对石油价格等进行行政指导的著名的“石油黑市卡特尔事件”就是一个典型的例子。从根本上实现市场化、重新定位政府与市场的关系以及明确政府在经济运营中的作用，日本只有进一步深化改革，建立适应新的环境变化的行政管理体制。
与产业政策密切相关的是行政指导。日本政府在推行产业政策过程中，对政策对象产业的监督管理以及结构调整和合理化改革，特别是对弱小、新兴产业的培育和扶持，一般是通过微观层面的行政指导来实现的。通产省实施的行政指导广为人知，甚至被看成是日本经济成功的重要原因。行政指导主要采取没有法律约束力的“劝告”、“希望”、“指导”、“期望”等形式。
行政指导理论上是以政策对象的自愿、自发配合和服从为前提的，但由于政策推行主体掌握着政府补助金的分配、税制及资金优惠以及许可和认可等规制权力，民间产业部门在权衡利益得失之后，往往不得不按着政策导向调整自己的经营活动。更重要的是，行政指导是针对特定的企业或行业，会形成对特定政策对象的保护，因而带有排他性；行政指导是在政府部门宽泛的行政裁量背景下实行的，因此带有较大的随意性，程序上不够规范，使行政指导的透明度低，封闭性强，缺乏公开和公正性。因此，在日本经济与国际市场相互依存关系增大的今天，行政指导的广泛运用不仅影响了日本市场经济的健康发展，而且还造成日本经济的封闭性形象并遭到了来自其他国家的批判。
可见，要从根本上转变产业政策方向，最终实现透明、公正、自由竞争等市场化理念，就必须合理规范实现产业政策的手段——行政指导。日本政府在行政改革中主要通过减少许可、认可等政府规制变革，以及规范行政程序来实现这一目标的。这也是80年代以来日本行政改革的新趋势。
有关缓和规制的改革下面专门讨论。这里主要探讨日本是如何为解决行政指导中存在的问题而努力建立公开、透明的行政管理体制的。
日本在战后很早就意识到规范行政程序以及制定行政程序法的必要性，但一直未能真正立法。1952年以《国家行政运营法案》的形式开始了战后漫长的行政程序法制化进程，直到1993年11月《行政程序法》在参众两院最后通过才解决这一课题。
1964年在第二次临调的行政改革过程中，就明确提出要制定保证行政公正运营的行政程序法，并指出了“许认可基准的不明确及其随意运营，以及办理许认可手续所需时间过长，行政行为缺乏必要的法律上的规定”等问题，还在该临调的报告中附加了行政程序法草案，开始正式研究行政程序的法制，人们评价第二次临调的推动作用具有“划时代的意义”。
1983年第二次临调的最终答询报告中又提出，为实现公正民主的行政运营机制，有必要建立健全保护国民权益的行政程序制度。在第二次临调最终报告的影响下，政府内部也加快了有关行政程序法制化研究的进程。特别是第二次临时行政改革审议会于1988年12月提出的有关缓和政府规制的答询报告中，结合行政指导的问题更加明确规范行政程序的方向。这个报告使有关制定行政程序法的讨论焦点转移到了“行政指导”上，使人们对行政程序法的关注和讨论日渐高涨。
1990年该审议会的最终报告提出设立专门审议行政程序制度的机构，强调该机构的审议要结合如何规定行政指导的程序以及救济因行政指导而带来的损害。紧接着日本政府也作出决定要最大限度地尊重最终报告的意见。
1991年1月在第三次临时行政改革审议会中专门设立了“公正透明的行政程序部会”，开始集中讨论研究行政程序法草案，有关行政指导的程序成了该部会重点讨论的议题。
该部会广泛听取了经济界、行政部门以及一般国民的意见，制定了“行政程序法要纲案”。在此基础上，经过大规模的法案协调工作，《行政程序法》终于在1993年末出台。
该法律是关于规范一般行政程序的法律，当然也牵涉到了行政指导手段的问题。《行政程序法》在法律上第一次明确规定了行政指导的一般原则。由于法律规定行政指导负有透明化和明确化的义务，这就制约了以往习惯运用的“不按正式程序法律而行政指导不透明”的问题，具有限制“非正式、不透明”的行政裁量领域的功效。
《行政程序法》制定的目的之一是保护被指导者的权益。法律明确提出：实施行政指导的人员不得脱离所在行政机关的任务及其职责范围行使权力；实现行政指导的前提应该是指导对象的自愿协作；不服从时不得给指导对象带来损害；指导对象有权要求口头指导文书化。这些在很大程度上规范了行政指导的运用。
《行政程序法》的制定是在日本行政改革的推动下成功的，当然也离不开市场化的内外环境因素。通过《行政程序法》规范了行政指导的程序，不仅保证行政指导的透明和公正，同时更重要的是限制和规范了政府对包括产业活动在内的社会经济活动的干预。但是，日本市场化的行政改革本身还任重而道远，政府部门本身从社会经济领域的“淡出”仍然需要一个长期的过程。在桥本内阁下设立的行政改革会议提交的最终报告中提出，要尽量废除仅以部门法规为依据实施行政指导，限制对民间部门的干预。这说明日本今后推行市场化的行政改革还有很大空间，日本产业政策以及行政指导手段的变化有待进一步观察。
民营化：政府与企业的关系的调整日本历史上很早就曾有过国有企业民营化的事例，如明治时代钢铁企业的私有化等。但规模最大、与行政改革联系最密切的民营化，还应该说是80年代开始的以“BigThree”为代表的私有化进程。日本电信电话公司（NTTPC）和日本烟草专卖公司（JTSPC）1985年实现民营化，日本国有铁道公司（JNR）1987年实现民营化。三大国有企业的民营化是由第二次临时行政调查会于1982年首先倡仪的。其中，尤以日本国有铁道公司的民营化最具代表意义，因为它是日本行政、财政困境和难题的象征。我们就以JNR为例，来看看日本在调整政府与企业关系时所采取的民营化措施。
日本铁道企业始于1872年。早期是公、私并存。但到了1906年，除城市市区一些铁路外，全都实行了国有化。
