作为后发经济大国的日本，政府在社会经济发展过程中的作用是巨大的。特别是第二次世界大战之后，在赶超发达国家的国家理念的指导下，中央政府强大的行政官僚制体系承担起了日本经济复兴和发展的火车头作用。“行政指导”、“产业政策”等几乎成了日本行政的代名词。日本国家主导型经济发展模式及其所取得的成就举世瞩目。但同时日本也渐渐被看成世界上为数不多的“规制大国”和封闭性很强的国家。随着经济的发展和客观环境的变化，曾经成功地推动经济高速发展的日本行政体系，逐渐成为日本社会变革和摆脱严重经济困境的制度性障碍。
70年代中后期，在经济陷入困境和财政状况不断恶化的情况下，在西方发达国家自由主义改革潮流的推动下，日本开始重新审视政府在社会和经济活动中的作用，逐步推行了以“小政府”为目标，以市场化、减少政府干预为主要内容的行政改革。80年代中曾根内阁领导下进行的第二次临时行政调查会是当代改革的一个里程碑。改革对政府作用的巨大调整影响深远。实际上，目前桥本改革的政策脉络基本上是继承中曾根的改革方针。
一、日本现代行政体制的确立与沿革
日本近代行政体制的确立历史、现状与未来是一个不可分割的时间序列，要分析现状与未来，就不得不从历史谈起。日本现代行政体制发端于明治维新时期。1868年3月14日明治天皇发布的《五条誓文》确立了近代政治体制的原则，即：“1）广兴会议，万机决于公论；2）上下一心，盛行经纶；3）文武一途，下至庶民，各随其志，人心不倦；4）破旧来之陋习，立基于天地之公道；5）求知于世界，大振皇基。”根据这些精神，日本政府于同年4月2旧发布了具有新政府组织法性质的《政体书》，宣告建立太政官制，即太政官执掌国政大权，下设议政、行政、刑法三种官职。这表明日本开始建立全国统一的行政体制。1871年7月。日本政府又以天皇的名义发布《废藩置县诏书》，经过变革，将全国确定为3府43县。至此，日本建立起中央集权的民族国家。
随着民族国家的发展，日本政府于1885年开始改革，废除了带有三权分立性质的太政管制，建立起内阁制。
1887年，日本政府公布“文官考试誓补及见习规则”，1893年又颁布《文官任用令》，规定了官吏的考试任用制度。从此，日本开始建立起近代官吏制度，奠定了现代公务员制度的基础。
1889年《明治宪法》（旧宪法，即《大日本帝国宪法》）的颁布，终于将逐渐形成的近代行政体制以法律的形式规定下来。宪法规定，日本实行君主立宪政体，君主总揽一切统治权。但是，在行政权力的行使方面，天皇一般不直接指挥国家的政务活动，政务管理权由国务大臣行使。与此同时，与其他国家的君主立宪政体一样，日本也设有枢密院，作为天皇行政及立法的最高顾问府9然而，有关内阁总理大臣和各省大臣之间关系的规定并不十分明确。而且，各省国务大臣在辅弼天皇管理国家事务时同总理大臣一样都要向天皇负责。另外，根据明治宪法的规定，军队的最高指挥权即统帅权也是天皇大权的重要组成部分，是独立于政府的权能。因此，总理大臣只是“同辈中的首班”并无多少实权。
这种突出天皇大权独揽的体制，亦即行政权缺乏自主性的体制，为日后整个体制的嬗变留下了豁口。
从19世纪末到第二次世界大战时期，日本政府蜕变成为军部法西斯行政体制，造成了日本现代行政发展的中断。
根据有关学者的研究成果，军部法西斯行政体制的基础是天皇制，其特点主要有三：1）军部在天皇的支持下，事实上控制内阁，左右政局；2）军部大臣现役武官制与统帅权独立相结合；3）军部行政体制扼杀民主，公然推行法西斯专政。
正因为如此，说战前日本属于带有封建性和军事性的帝国主义国家，是一点儿也不过分的。目前人们所看到的日本行政体制与战前有很大不同，它是在二战结束后重新确立和不断发展而来的。
战后日本行政改革的历程1.道奇方案与战后初期的行政改革随着第二次世界大战的结束，根据当年《波茨坦公告》
及相关国际协议的规定，美国占领军总部（GHQ）实际上统治日本，并对日本实行了涉及政治、经济和社会文化等各个
领域的民主化改革。行政改革属于其中的重要组成部分。
战后初期日本行政改革的战略目标可以概括为：废除军事封建主义的行政组织和行政制度，改革官吏制度，建立具有民主性质的行政机构，形成新型的行政管理体制，以适应并促进国民经济的恢复和迅速发展。为完成这一目标，日本大约用了十年时间，经历了不同的改革阶段。
第二次世界大战结束后，自1945年10月到1946年5月，日本撤销了军事行政机构，新建并改组了一些机构，迅速开始变革。1946年6月，日本颁布和实施了新的《日本国宪法》（即新宪法、和平宪法），紧接着1947年又开始实行《内阁法》、《地方自治法》、《国家公务员法》，战后的行政体制才算初步确立。新宪法强化了内阁总理大臣对行政的指挥监督权，其他相关法律的相继实施也从根本上为日本确立地方自治和建立现代公务员制度提供了重要法律前提和保证。
新的行政体制确立的过程，同时也是改革的过程。“战败后紧接着进行的战后改革，使得军方、财方、地主等在战前统治日本的集团相继倒台了。只有官僚制像长生鸟似的继续生存着。”因此，行政改革的任务似乎更为艰巨、漫长。1946年设立的行政调查部，就是专管行政方面的调查和审议，并提供行政改革意见和建议的机构。从东久迩宫内阁到片山内阁，无不以行政改革为己任。然而，由于当时的日本正处于战后经济严重困难时期，尚不具备行政改革的气候，这些改革的效果也不显著。
日本战后改革的目的在于恢复和发展经济。于是，美国银行家道奇（Joeph Morrell Dodge，1890-1964）被委托制定重建日本经济的任务。按道奇所提出的方案，日本在1948-1949年间推行了一系列的财经措施，包括平衡预算等，还确定美、日单一汇率为1美元=360日元。道奇于1949年2月亲临日本。在他影响下的改革也叫“道奇整顿”。改革的核心内容和主要目的在于使日本从以往的统制经济向市场经济过渡，实现经济重建。为完成重建经济的任务，第二届吉田内阁在占领军的压力下，强制推行了多年未见效果的行政改革。改革的重点放在中央省厅的调整上，尤以削减人员为主。这次改革虽没有达到减少百分之三十的预期目的，但也取得了明显效果，减少了约百分之二十的人员。
这次改革影响深远的结果有两个：一个是商工省和贸易厅合并成立通商产业省（MITI），它后来成为日本奇迹的代名词；另一个是成立日本国有铁道公司，这成为80年代行政改革的主战场之一。据认为，这次行政改革是日本“战后第一次正式的行政改革，从此以后，行政改革就成为历代内阁的经常性课题”。不过，由于这次改革是强制性推行，其副作用也同样明显。当时国铁总裁下山卧轨自杀事件就反应出其中的问题。
鉴于美国占领军强行输入行政制度所带来的问题，日本利用李奇微和麦克阿瑟交接的契机，从50年代开始，着手建立一套与国情相适应的“自主、自立”的行政机构和管理体制。第三、四、五届吉田内阁重整行政和公务人员，研究总理府机构设置，制定国家行政运营法案纲要，修改“占领行政”，合并重复的行政事务。在中央地方关系上，多次修改《地方自治法》，基本上建立了中央集权和地方自治相结合的行政管理体制，确立了战后日本行政发展的方向，对促进日本经济的复兴和自立，对其后的经济起飞，都起到了明显的促进作用。
2.经济起飞阶段的行政改革与第一次临时行政调查会战后初期的行政改革旨在恢复经济。到了50年代中期，通过恢复方式实现的经济增长已经成为强弩之末。
1955年，日本人均国民生产总值业已超过战前水平。如何实现下一步的经济发展成为必须解决的课题，这需要有新的经济政策和新的安定的政治体制。于是，在日本就形成了人们所熟知的“五五年体制”，也就是社会党统一和自由民主党成立所形成的政党体制，经团联、日经联、日本工商会议所和经济同友会所谓经济四团体体制的巩固，以谈判提薪制度化为基础的劳资关系的形成，这种体制为经济的进一步起飞奠定了稳定的秩序基础。
在上述背景下，第二届鸠山内阁于1955年7月和9月分别成立经济企划厅和第二次行政审议会，分别负责研究制定国家基本政策和长期经济发展计划，负责研究和审议行政管理如何适应经济形势的发展变化。从此开始了日本政府与经济之间特殊关系的历史。
第三届鸠山内阁、岸信介内阁都进行了相关的改革。
在这些改革的基础之上，1959年12月，“第五次行政审议会”向内阁提交了经济高速增长时期日本行政系统改革的报告。这份报告促进了1960年上任的池田内阁比以往更加声势浩大的行政改革，在战后日本行政改革史上占有重要地位。其直接作用是池田勇人内阁于1961年吸收了其中的建议，经第33届国会批准成立了临时行政调查会，史称“第一次临时行政调查会”（The 1st Provislonaj Commis-slon for Public Administratlon-PCAR，简称第一次临调）。
PCAR是总理大臣的咨询机构，其主要任务是对行政进行全面的调查研究和审议，改革行政制度、机构和管理，并对总理大臣提出的问题进行答询，提出建议和规划，使行政管理能够不断改善，更好地为国民服务。第一次临调历时两年零十个月，耗资2.1亿日元，对日本行政进行了详细的全面调查，于1964年9月向池田内阁提出了“关于行政改革的意见”的咨询报告。
报告对行政改革的设想主要包括六个方面：
①改革和加强政府的综合协调职能；②实行行政民主化；③控制行政机构过度膨胀，克服行政事务过分集中于中央的现象；④促进行政管理的科学化和高效化；⑤随着经济和社会事务的增多，适应行政发展的需要，分析研究新情况和新问题；⑥激励公务员的工作热情和积极性。
该报告提出，“行政改革应该从机构的合并、撤销，转到事务的经营方面；要进行涉及全部行政领域的广泛改革。”这对1965年以后的行政改革起了重大影响作用。
1964年底佐藤荣佐内阁上台后继承池田内阁的改革方针，把行政改革作为重点政策之一加以推行。与此同时，经济四团体成立“共同推进行政改革经济团体委员会”，督促政府进行改革。1966年，日本发表第一个《行政改革白皮书》，以落实改革计划。佐藤内阁行政改革的重大举措，就是采取了“各省制定一省削减一局的具体方案”。总理府、警察厅、行政管理厅、防卫厅、经济企划厅、科技厅、法务省、外务省、大藏省、文部省、厚生省、农林省、通产省、邮政省、劳动省、建设省、自治省等先后18个省或厅都实施了这一方案。这一阶段行政改革的另一重大举措是，日本政府1969年开始实行《行政机关职员定员的法律》（即《总定员法》），这项法律保持了国家公务员十多年的数量平衡。
70年代初出现的世界性“石油危机”极大地冲击了日本经济，日本因此也爆发了战后最严重的经济危机。中国人所熟知的田中角荣内阁正是执政于这一时期。洛克希德丑闻使田中内阁倒台，其后的三木武夫内阁又谨小慎微，所以70年代前期日本行政改革无甚建树。直到70年代后半期，从福田赳夫内阁开始，日本行政改革才开始有了起色。
3.第二次临时行政调查会与低速增长阶段的行政改革1976年福田内阁上台伊始，便正式把行政改革提上日程。1977年实行“第四次定员削减计划”，成立“行政改革本部”，制定并通过《行政改革大纲》。但终因能源危机未能实现其设想。1978年继任的大平正芳内阁力求完成改革计划，而且将行政改革与“重建财政”结合起来，以精简机构、减少开支、缩减和改组特殊法人为改革的重点。1980年，铃木善幸内阁又将其发展为“在不增税的条件下重建财政”，特别是于1981年3月专门成立“第二次临时行政调查会”（简称第二次临调），督促和推行行政改革。
第二次临调的主要任务和职权是：为政府拟定行政改革的基本方案，有权要求政府和地方公共团体提供所需资料，并可直接向国会提交报告或陈述意见。可见，同第一次临调相比，第二次临调具有更高的权威性。总目标是：“在不增税的条件下重建财政”，“组织有活力的福利社会”，“对国际社会做出贡献”。
第二次临调共提出五次咨询报告，其中前二次是在铃木内阁期间，后两次是在中曾根内阁期间。1981年的第一次报告把行政改革的目标确定为三个方面，即“适应变化的形势；精简与效率化；确保国民的信赖”。1982年2月的第二次报告主要是关于精简行政事务和简化行政手续。
1982年7月的第三次报告提出了较为全面的改革方案，主要有五个方面：
①调整税收、经济、社会领域的政策；②整顿政府机构；③探讨中央与地方的分工及地方的财政问题；④公务员制度改革；⑤公司与特殊法人改革。
根据这次报告，铃木内阁确定了一系列改革任务：
①改革国铁、电信电话、烟草专卖三个公司；②提高公务员工资；③积极促进行政各领域制度的合理化；④实现岁人和岁出关系的合理化；⑤加强内阁综合职能和行政机构自律功能；⑥调整国家和地方公共团体的关系。
然而，铃木内阁也像前几任内阁一样，没有能解决好日趋恶化的财政问题，其改革计划来不及贯彻就流产了。
中曾根内阁上台后，决心把铃木内阁的改革继续下去，提出了“减人、减事和整顿三大国营企业”为核心的行政改革。1983年，第二次临调在提出设置“行政改革推进委员会”方案的第四次咨询报告后，又提出第五次咨询报告，阐述了行政改革的总体规划。中曾根内阁根据第五次咨询报告，在内阁会议上通过了《关于行政改革的具体方针政策》
的决定，开始了日本历史上空前规模的行政改革。
改革的要点有：
