改革与发展
对于许多第三世界国家来说，80年代既是一个充满危机的年代，又是一个在危机中探索出路、尝试改革的年代。政府改革成为各国摆脱困境、寻求发展的必要条件之一。其经验和教训值得我们深思和借鉴。
行政发展、发展行政与行政改革
第三世界国家的改革问题总是与发展问题紧密相连的，在政府行政领域更是如此。因此，有必要首先就有关的几个概念做一下阐明：行政发展、发展行政和行政改革。
行政发展主要是指一国政府为适应社会、政治、经济发展的需要而不断地扩大和发展自身的行政能力，巩固和提高自身的行政效率，改善和增强行政道德（包括责任和公正）的动态过程。其实现的基本途径是国家行政机器的现代化（包括科学化和民主化）。具体地说，就是通过不断改革与完善政府的功能、体制、制度和管理方法来推动行政发展目标的实现。由于“现代化”这一概念的动态内涵以及其“西方化”的参照体系，这使得第三世界的行政发展过程深受西方政治、经济和行政理论的影响。当然，西方国家也存在着行政发展问题，但第三世界国家的任务更为艰巨，二者面临的难题、所处的发展层次等等有着很大的差异。应当指出，冠以一个政治的和道德的标准，行政发展的方向并不全是进步的，如希特勒时期的德国。但是，从狭义行政学的角度来看，应对其做正面的、积极的界定：作为政府的一种主动行为，行政发展代表着一种向理想状态的运动过程。
“发展行政”这一概念几乎是唯一指向亚洲、中东、非洲和拉美的发展中国家。它是指政府综合各种因素、通过一致的努力来达到已确定的社会经济发展目标的各种行动的总和。简言之，发展行政就是国家或政府对社会经济发展目标、发展项目和发展过程的行政管理。它主要关注的是政府对一国物质、人力和信息及其向政策与行动转化的动员，它的触角伸向可为一个国家所利用的全部资源。
由此可见，行政发展是发展行政的前提条件之一。高度发展的行政体制是用以实现发展目标的基本手段和根本保证。同时，社会经济的发展又必然促进行政发展水平的进一步提高。如里格斯所指出的那样，行政发展“既是增强目前正在执行中的发展项目的成功希望的途径，又是以往发展项目如教育的一个副产品”。
行政改革是指政府行政系统随着内外环境的变化，有意识地对自身的结构、功能和行政人员的行为方式不断进行调整和改变以谋求行政系统和环境之间的动态平衡，从而提高行政效能的过程。行政改革与行政发展的关系是一种手段与目标的关系。行政改革通常被视为行政发展的一种有效方式。但是，行政改革并不必然地能够取得成功，即使成功也并不必然地促进行政发展。由于行政改革总是一个社会政治、经济和文化大环境下的一个多因产物，完美的改革计划在执行中总要受到现实各种力量的制约，从而可能导致失败、扭曲变形甚至倒退。记住这一点对我们考察和评判第三世界国家的行政改革与发展有着重要的意义。
行政改革的历史背景与动因
70年代下半期尤其是80年代以来，在广大的第三世界国家中掀起了一股行政改革的热潮。虽然各国所处的自然和社会环境、亟需解决的问题、所采取的措施、改革的程度和力度不尽相同，但它们都是处在一个共同的历史大背景下，面临着相同的发展的难题。因此，在它们的改革动因中存在着某些共性的东西。概括起来，主要包括以下几个方面：
1.财政危机进入80年代，受西方经济衰退的影响，世界初级产品需求减少，价格下跌，国际贸易保护主义抬头，导致许多第三世界国家出口收入大为减少，1983年最低时仅为4324亿美元，比1980年减少162%。80年代初，西方国家为走出经济滞胀局面而采取的高利率政策，大大加重了第三世界国家的债务负担，偿债支出从1978年的345亿美元增加到1982年的646.7亿美元，并引发了1982年震惊世界的债务危机。
外部冲击激化了第三世界国家经济和财政结构中的既在失衡：1）第三世界国家由于其经济的对外依赖性，政府税收体系脆弱，极易受到国际贸易中不利因素的影响；2）广大发展中国家由于受西方殖民主义的长期掠夺，经济落后，需求压力大，为了修建基础设施和提高人民的基本生活水平，在凯恩斯主义的影响下，各国政府长期实行膨胀性财政政策，债务沉重，赤字庞大，使财政不堪重负；3）为了解决失业问题和尽快地发展国民经济，第三世界国家普遍地奉行国家干预的政策，许多国家将政府作为重要的就业部门，并建立了较为庞大的国有部门。在这些公共部门里，机构臃肿，冗员繁多，开支巨大，效率低下；而绝大多数国有企业经营不善，政府不得不给予大量的财政补贴。在拉美这两项开支约占各国政府开支的一半，在巴西甚至曾高达90%。
从总体上看，非洲经济出现了倒退，政府财源日益枯竭；拉美经济出现严重恶化，外债沉重，恶性通货膨胀居高不下，各国赤字严重；东盟各国经济增长减缓，除新加坡外各国国际收支经常项目赤字巨大，债务不断增长。因此，为了调整经济克服危机，第三世界各国政府都不得不考虑在此经济困难下政府的出路问题。
2.世界经济政治思潮的影响这主要是指70年代西方新自由主义经济理论和80年代英、德、美、加政治新保守主义对第三世界各国政府产生的影响。这些思想的核心就是减少政府干预，“管的更少，但管的更好”。由于这些思想在西方国家收到了积极的实效，也迎合了被财政危机困扰的许多第三世界国家的要求，所以被许多政府采纳吸收，并运用到行政改革的实践中去。
80年代末，苏东社会主义国家发生剧变，政治、经济思想右倾，也对第三世界产生了不小的冲击，更推动了这些国家改革的步伐。
3.对别国经验的学习和借鉴一方面，第三世界国家与西方发达国家相比，在经济、社会以及政府管理水平等各个方面都存在着相当大的差距，这使得西方国家的经验更具有典范的意义，所以许多第三世界国家的政府为解决其国内的各种问题，往往十分关心西方国家政府的各种做法，重视学习和借鉴他们的成功经验，有时甚至到了盲目模仿、照搬照抄的程度。另一方面，由于第三世界国家之间在以上方面又存在着很大的相似性和可比性，因此，他们也非常注意研究和借鉴其他第三世界国家改革政府的经验，特别是在某些地区，许多国家都存在着强烈的竞争意识和民族危机感，这就使得他们更为关心相邻国家的各种改革动向。此外，一些新兴工业化国家的经验也在许多第三世界国家中引起了很大的反响，这些经验对政府在发展过程中重要作用的揭示也对别国的政府改革起到了重要的推动作用。
4.国内政治压力和民众的改革要求长期以来，第三世界各国政府在发展本国经济中，对经济进行了有力的干预，政府官员被赋予了过大的权力，结果出现了较为严重的腐败现象，并导致了政府效率的低下。
戴维迪认为，在许多发展中国家产生了一种新的文化：一个平行的“黑色行政”（权势、偏好、金钱、特权、滥用公众基金、篡改记录、法律扭曲等）的存在扮演着决定性的角色。这种现象激化了社会的各种矛盾，改革的呼声日益高涨。
5.行政发展的内在要求行政管理作为一门科学，有其内在的不断进化的发展规律，它必然会要求政府采取各种措施不断克服其面临的困境和弊端，不断改进自身的管理手段和方法，提高行政效率和统治能力。正是这种“提出问题——解决问题”模式周而复始地运用推动了行政管理的发展与进步。可以说，第三世界各国政府一直存在着这种内在要求，经济危机使得这种要求变得更为尖锐突出，更为强烈了。
6.外部推动80年代以来，国际金融机构为了实现国际债务战略，恢复债务国的还贷能力，在发展中国家积极推行经济改革的结构调整计划，对贷款附加条件，要求受援国同时进行公共部门的改革，重新规范政府职能，改善财政收支状况，增强政府的廉洁度、效率和能力。许多第三世界国家为了得到急需的贷款和外援，不得不接受这些改革方案和建议，着手进行行政改革。这一动因在许多最不发达国家尤为明显，甚至具有决定性的意义。世界银行等国际组织在其中起到了至关重要的作用。
世界银行等国际组织所起的作用1981年以前，世界银行对第三世界国家公共部门改革的介入主要限于项目而非政策层次。进入80年代，世界银行的专家技术人员在总结60、70年代的经验时认为，项目援助计划出现的一系列问题都与第三世界国家的公共攻策、微观经济环境和政府状况有关。发展经济学家们指出，发展援助的使命应当是引导与支持发展中国家实行以市场经济为方向的经济结构调整与政策改革，帮助他们建立有利于发展的市场机制。这种发展思想和援助理论得到了世行集团的认同，成为其80年代以来制定业务政策的指导思想。在1979年第二次石油危机及世界银行内部激烈争论的推动下，到80年代初，结构性调整贷款（其重点在需求管理和提高政府的效绩，最早出现于1980年）驱使世界银行更深地卷入第三世界国家的公共部门改革。
在1981-1991年间，公共部门改革是世界银行90项贷款项目的主要方面。并且，政策性贷款受到了更多的重视。
1986财年，世行的结构调整贷款和部门调整贷款占世行贷款总额的19%，到1992财年，这一比例上升为27%。撒哈拉以南非洲作为世界上最不发达地区，一直是世行重要的受援国和借贷国。世界银行1981-1984年连续发表三个敦促非洲改革经济和调整政策的长篇调查报告。
在《加速》报告（1981）中，世行分析了非洲经济危机的原因，除了强调结构性因素和外部环境恶化外，还指出了非洲国家国内政策上的失误。失误之一就是“过多地使用行政干预手段来配置资源，在决策计划和管理领域弊端太多，公共部门过分膨胀”。报告成为80年代非洲许多国家进行经济调整的指导性文件。从1985和1986年非统组织的两个文件看，非洲国家在很多方面已接受了世界银行的建议。
世界银行和国际货币基金组织（前者侧重于长期发展，后者侧重于短期平衡）推动、支持和干预发展中国家行政改革的方式有二：其一，对借款国实行政策引导，以接受结构性调整计划作为贷款的先决条件。其政策重点是帮助借贷国进行以市场经济为目标的经济结构调整，其中特别强调公共部门的结构调整。公共部门结构调整包括两个方面：一是提高关键性公共部门的效率，二是通过重新划定公共部门与私人部门的界限，为私人部门创造更多的活动空间。具体内容一般包括：削减赤字、削减公共部门支出、取消消费补贴、放宽甚至取消价格管制、取消国家垄断、实行经济自由化、改革国营部门、推行私有化等。其二，强调通过技术援助来帮助发展中国家进行宏观政策和部门政策研究，制定改革行动计划，进行机构与法规建设。
技术援助的主要方式是提供一笔小额资金来为借款国聘请咨询专家或进行人才培训。如被世界银行当做典范的加纳等国的行政改革，就是在外国专家的直接指导下计划和推行的。
但政策性附加条件一直是一个颇受争议的问题。许多国家及学者对此提出了各种尖锐的批评和质疑。世行的一项调查也表明，政策附加条件的执行情况并不令人乐观。一些专家提出，调整性贷款作为快速支付手段和作为政策杠杆这两种职能中间，能真正实现的往往只有前者，作为政策杠杆的作用则十分有限。但不能否认的是，从整个80年代的情况来看，以世界银行为代表的国际金融组织的确对第三世界国家的行政改革与发展产生了重大影响。
从总体上看，第三世界国家的这些行政改革带有一种浓厚的经济效率观，或者说，许多改革实质上就是整个国家经济改革和政策调整的一部分。因此，经济危机从根本上决定了绝大多数国家行政改革所采取的方法和措施，这些改革内容将在后面做详细的介绍。
写作说明
第三世界国家的行政改革是一个纷繁复杂的历史过程。不仅存在着国与国之间、地区与地区之间的显著差异，而且其改革本身就是一个界限模糊、变幻不定的事物，加之我国学界在此方面研究的匮乏，本文在写作过程中遇到了诸多困难。
首先，第三世界共有100多个国家，分布于亚、非、拉及太平洋的广阔空间，由于历史、地理、宗教、社会等因素的复杂迥异，从而造就出各具特色的社会发展形态，这也必然地反映在公共行政领域，使得各国的行政改革与发展表现出彼此不同的特征。其中既有措施上的不同，如某些国家的改革并未在另外一些国家发生；又有时间上的差异，如同样的举措在不同国家里经常是非同步、非同序实施的；还有意义上的差别，如同一措施由于受重视程度、执行情况等的不同而在各国改革中有着大不相同的地位和作用；更有类型上的区别，如在某些国家的行政改革主要来自外部（国际组织、捐助国等）的推动和灌输，而在另外一些国家其行政改革则以自我调适为主。这些差别给我们的分析和归纳带来了相当的难度，如何概括共性，并指出个性，从而使人们对第三世界的行政改革既有一整体把握，又能区别彼此差别，对各国改革的特殊原因、特殊措施、特别效果有一较为清晰的认识，是行文的困难之一。
