行政改革的环境适应性可以体现在不同层次：宏观层次的环境适应性即改革主导方向与国情的适应性；微观层次的环境适应性可以说是改革具体措施与国情的适应性。
与此相联系的是，行政改革的环境适应性有两种实现方式：
创新与创造性借鉴。创新这里指根据国情和行政传统的特征，设计与众不同的全新的改革方案；创造性借鉴则意味着引进其他国家的有效改革措施，加以改造使之适应各自的国情。从上面的讨论中可以看出，西方国家行政传统多样化与改革主导方向的趋同导致了环境适应性的疑问，而同一政策在不同国家的不同涵义、进程和结果又对此做出了回答。这就是说，除少数改革领袖和创新者外，西方多数国家在行政改革的主导方向上采取了“拿来主义”政策，而在改革的具体措施方面则根据国情需要进行改造以实现环境适应性。换言之，创造性借鉴成为多数国家实现改革与环境相匹配的主要方式。
实际上，改革者不仅面对“相对有限的选择机会，相对有限的政策空间”，而且受到“有限创新能力”的制约。因此，宏观层次上承认当代行政改革主导方向的必然性，微观罢次上注重具体改革措施与国情的适应性，创造性借鉴应成为保证行政改革的环境适应性的主要方式，这是我们得出的又一个结论。
比较与借鉴：我国行政改革的决策选择上面的结论来自国外特别是发达国家行政改革的实践，当然针对国外的情况。这些结论对我国行政改革有什么意义？我国行政改革在保持环境适应性方面面临哪些特殊问题？这些是下面要讨论的问题。
1.终结“格言时代”
在改革目标模式和道路的选择上，存在着全盘西化论和国情特殊论两大派别。两者之间的争论在我国可以说持续了一百多年。理论逻辑和历史发展进程宣告了全盘西化论的破产。拒绝吸收借鉴国外先进制度和经验，把特殊国情作为保护落后的挡箭牌的倾向正日益失去影响力。遗憾的是，我们的共识基本上还停留在格言的水平上。“取其精华，去其糟粕”；“批判地吸收和借鉴国外经验”；“学习国外一切先进的东西，抛弃那些落后和腐朽的东西”——如此而已。
行政学大师西蒙曾对格言式的理论提出了如下批评：
“如果牛顿仅向世界宣布物质的粒子间既相互吸又有相互排斥，那么他就没有给科学知识增加更多的信息。牛顿的贡献在于，他指出引力是被施加的，并提出了对之操作实施的精确规律。”当人们寻求用格言作为科学理论基础时，情况大都不会令人满意。这并非是因为格言表现的命题不够充分，而是因为格言证实的东西太多。……甚至一门‘艺术’也不能建立在格言基础之上。“在吸收借鉴国外先进经验和保证改革措施的环境适应性问题上，我们需要的不仅是科学的理论原则，更要注意探讨”对之操作实施的精确规律，需要终结“格言时代”。
终结格言时代首先要求加强比较行政学和对国外当代行政改革的研究。比较研究的意义无须从理论上全面论证，一个简单的常识足以说明问题：不深入研究就无法了解，不了解也就无从借鉴。遗憾的是，比较研究和对当代国外行政改革的系统研究在我国行政学界还属于弱项。如果对国外不同的行政传统和模式缺乏深入研究，如果对当代国外行政改革的动因、指导思想、操作原则、实际进程和效果缺乏深入了解，我们就无法对其“精华”和“糟粕”做出科学的判断，比较和借鉴就只能停留在格言和空洞愿望的水平上。
其次，终结格言时代要求加强操作研究。西方发达国家的行政体制经历了长期的发展，部门设置的总体稳定性是一个显著特征。当代政府内部行政改革的侧重点是管理层次，主要是新的管理原则、新技术、新方法在公共管理中的应用。我国行政改革的热点是机构改革，机构改革又采取大规模机构撤并的形式。由于大规模的结构重组成为现实中的热点，我国学术界对西方机构改革给予了超常的关注，而西方当代改革的侧重点即管理层次的改革未受到应有的注意，赋权管理、绩效预算、绩效评估、公共部门质量管理、基准比较技术等对我国的学者还相当陌生。坦率地说，这是研究重点选择中的一个偏误，这种偏误使得比较借鉴缺乏针对性。
2.阶段论与非阶段论
在研究西方发达国家行政改革时我们注意到一个有趣的现象，即这些国家行政改革的措施在某些方面与我国行政改革的方向相反：当我们致力于行政管理规范化的时候，西方发达国家却提倡非管制政府模式，充分发挥公务员个人的能动性和首创精神；当我们正在建立严格的规章制度以抛弃人际关系的消极影响时，发达国家却力图改变严格制度的冷面孔，发挥人际关系方面的积极作用；当我们致力于贯彻和完善公务员制度、建立严格职位分类制度的时候，发达国家却关注的是严格精细职位分类暴露出的弊端，出现了淡化职位分类并辅之以品位分类的发展趋势。在高级阶段上经过改革所出现的新事物，往往重复低级阶段在改革前的某些特征。改革进程中的否定之否定现象使我们在行政改革决策的选择上遇到了困难，或者说陷入了两难的境地。
北京大学李景鹏教授用“阶段论”和“非阶段论”两个概念，对比较借鉴西方经验和我国行政改革的决策选择做了研究。他指出，在如何借鉴发达国家改革的新经验的问题上不只有两种意见，而且这两种意见还受人们对于发展本身的认识所制约。承认发展必须具有阶段性，不同发展阶段上的事物虽然可能相似但本质不同，因而不能混淆的，可以称之为“阶段论”。认为全球一体化趋势削弱了各国在发展阶段上的差距，因此主张可以忽视发展阶段借鉴发达国家先进经验的，可以称之为“非阶段论”。在阶段论和非阶段论中都存在如何借鉴发达国家的新经验的问题，于是形成四种改革的决策选择：
第种情况实际上主张跨越阶段借鉴发达国家的经验。由于发达国家的某些改革措施重复早期阶段的特征，而我国的行政体制和管理实践正好处于这一阶段，因此，保持现状的决策选择恰恰符合发达国家的某些改革方向。结果是，跨阶段借鉴的主张导出了一个极端保守的完全不改革的结论。
第①、②、③种都主张改革，但情况有所不同。第①种选择实际上是认为，既然改革发展的不同阶段之间有本质的区别，因此在低级阶段上无法做高级阶段上要做的事情。换言之，发达国家在高级阶段上所出现的改革新趋向，我们现在完全可以不考虑。第②种情况不承认我国与发达国家存在明显的发展阶段上差别，而强调不同国家各自的特殊性。既然发达国家的改革是根据它们在发展中所遇到的具体问题而提出的，我们也应根据我国的具体情况来规划改革。第③种情况是在承认发展的阶段性的同时又注意吸收发达国家当前的改革经验，确保现在的改革留有余地，以便使当前的改革在各方面不会做得太绝对而为将来的发展造成障碍。
第④种选择显然是不可取的。第①、②、③种选择都有一定的合理性，但同时也会导致一些问题。可以说，我们的选择都是在不完善的方案之间所进行的选择。如何借鉴发达国家行政改革的新经验？如何发挥不同选择方案的合理成分而避免其可能的弊端，依然是摆在我们面前的一个艰巨任务，需要进行深入细致的研究。
二、行政改革的推行与管理
行政改革涉及到政府社会关系、公共政策的各个领域和公共部门内部管理的各个方面，是一项浩繁的社会工程。
显然，只有统筹安排、系统设计、扎扎实实、稳步推行、科学评估、适时调整，改革才有可能取得所期望的结果。但在实践中，行政改革的实施过程往往不尽人意。因此，如何推行行政改革并对改革进程实施科学管理，这一问题已经引起了国际学术界的关注。有的学者称之为“对行政改革的改革”。从目前接触的材料看，有关讨论集中在以下几个问题上。
改革进程的主要制约因素
行政改革进程包括改革的创意、设计、实施过程、改革力度和持久性等各个方面。从理论需要来看，进程是结果的一个重要解释变项。这就是说，为什么行政改革产生了目前的实际结果？为什么相似的改革措施在不同国家产生不同的效果？研究改革进程有助于科学解释和回答这些问题。从实践上看，关注和研究改革进程有助于总结经验教训，改善行政改革的实施和管理，从而保证改革达到所期望的目标。本部分着眼于行政改革的外部环境，着重探讨行政改革进程的各种制约和影响因素。
1.宪政体制
绝大多数国家的行政改革是在现有政治、经济和社会制度下进行的。宪政体制确立的独特制度安排构成了行政改革的大环境和制约因素，从而对改革的进程产生重大影响。
首先是各级政府之间的关系。以欧洲国家为例，英国属于单一制国家，“议会主权”的宪制原则意味着地方政府的一切活动都受到中央立法的限制：没有议会的明确授权，地方政府无法履行任何职能。瑞士则奉行所谓“辅助原则”（the principle of subsidiarity），只有下一级政府无法履行的职能才交给上一级政府或联邦政府。在改革实践中，单一制国家如法国和英国能够利用中央相对集中的权力推行绩效预算和结果为本的改革政策，英国中央政府甚至可以迫使地方政府实施竞争招标制和中小学的独立管理体制。与此相反，“地方自治使得联邦制国家的中央政府难以创意重要的政策变革和推行重大改革计划”。比如，荷兰的“行政大手术”（Great Efficiency Operatlon）仅限于中央政府部门；德国的公共管理“指导和调控新模式”则由州政府创意并在不同的州有不同的版本。德国的行政改革被称为“自下而上的革命”，某些州政府成为行政现代化的先驱，而联邦政府几乎无所作为。这也就是说，宪法确定的中央地方关系在很大程度上决定着行政改革的主战场，决定着改革的主设计师，决定着改革的实施范围和各项改革措施之间的协调程度，决定着行政改革的力度。
其次是宪法中公务员的地位。在英美和具有盎格鲁一萨克逊行政传统的国家，公务员在宪法中的地位比较模糊；而在德国和具有日耳曼行政传统的国家，对公务员体制和、公务员个人权利的保护是宪法的一个特征。对后一类国家来说，政府人事管理制度的重大变革需要宪法的修改，这使得管理主义取向的人事制度改革相对难以推行。
第三是公共管理的宪政原则。比如，政治中立是盎格鲁一萨克逊行政传统的核心原则之一。在英国，“政治精英与行政精英的相互渗透不仅在法律上得到禁止，而且也与‘白厅村’（the White Hall Village）的‘修道传统’相违。一个站出来竞选（那怕是地方选举）的高级公务员将确定无疑地离开行政队伍。”但在欧洲大陆国家，行政精英和政治精英之间的流动和相互渗透相当普遍：许多部长和议员出身于公务员，有的肯定还要回到公务员队伍中去。当面临行政改革的压力时，公务员寻求并可能从部分政治家那里获得政治支持，从而给改革带来比较大的阻力。而在坚持政治中立原则的国家，公务员难以期望从政治家那里获得支持，这意味着他们难以抵制改革的压力。
2.政府观
政府观即对政府角色、地位、作用和职责范围的基本看法，它是公共管理运作的基础。福林等人曾以“政治观念”和“公众态度”为题，分别讨论了政府观对行政改革进程的影响和制约。
“政治观念”指的是执政党所持有的政府观。在他们看来，对市场机制的推崇并不是脱离意识形态的技术行为，而是新自由主义政府观在公共管理中的反映。在欧洲历史上，保守党、基督教民主党的政府观与社会民主党、社会党的政府观有很大的不同。政府观上的“极化”导致了公共管理的不同思路和途径。虽然主要政党政府观上的“趋同”是90年代的一个显著特点，但趋同的程度在不同的国家有所不同。在主要政党政府观趋同程度比较高的国家，市场化取向的管理主义行政改革能够保持相当的力度和持久性，而在趋同程度比较低的国家不容易做到这一点。
“公众态度”可以说是公众的政府观，即公众对国家特质和角色的基本看法。战后以来，对高税收和国家在经济、社会生活中的高水平介入，不同国家的公众形成了不同的·态度。因此，为应付财政困难而实施的以减少政府活动范围为主要方向的行政改革，在不同国家面临不同程度的阻力。
3.执政者的政治地位作为行政改革的设计、推行者，执政者的特质无疑影响着行政改革的进程。执政者的特质包括其战略眼光、策略水平、动员和管理能力等方面，但这里关注的是由客观环境所决定的执政者的政治地位。如同福林等人所指出的那样，行政改革的不同力度存在许多解释变项，从改革者的角度来看，执政者的权威，执政时间的长短，执政者内部观念的一致程度等，都对行政改革进程产生重大影响。联合执政的政府和频繁的政权更替不可能产生持久的行政改革。
改革过程的管理
作为一项复杂的社会工程，行政改革的力度、持久性及其最终效果不仅受到外部环境因素的制约，而且受到改革者观念、素质和行为方式的影响。改革者的观念、素质和行为方式集中体现在对改革过程的驾驭与管理上。“非常清楚的是，设计、规划和推行战略方面的差异对改革最终结果影响甚大。”改革过程管理目前引起关注的有以下几个问题。
1.改革中的政治与科学
行政改革是一个破旧立新的过程。如果说破旧就是“拆庙”，那么立新就是“建制”。与“拆庙”相比，“建制”的任务更困难，更艰巨，需要强有力而又持久的政治支持。但从实践上看，改革者的政治需要与改革的科学要求之间往往难以弥合，由此形成了政治与科学的一对矛盾。
这里让我们借用美国公共工程协会关于道路维护的研究来说明公共管理中政治与科学的矛盾。
