对预期寿命为20年的马路来说，路面老化随着时间推移而加速。在预期寿命前60%（12年）的时间里，道路质量下降40%。然而，在随后的15%（3年）的时间里，质量同样下降40%。因此，根据上图就可以制定道路维护策略。使用到第5年时，在路面状况非常好的情况下进行一次单层表面处理，其成本为每平方码0.45美元；或者在第8年路面状况好的情况下进行一次双层表面处理，其成本为每平方码0.65美元。如果延误路面维护直至第12年，这就需要进行修复，例如进行热混合铺装，每平方码的支出将达1美元。……如果拖延到第15年，重置成本将为每平方码7.5美元。
显而易见，虽然道路维修的最佳时机取决于诸多因素，使用15年后的重置无疑最不经济。遗憾的是，这种策略恰恰是最常见的选择。“为什么一个优秀的管理者要等待呢？
难道这种等待不会浪费纳税人的金钱吗？”工程界的人士非常了解这种延误的后果，但对于决策者来说，“建造新的东西（并从中获取荣誉）比维修、维护已有的（有时是隐藏的、地下的）系统在政治上更令人心动。”在决策者渴望向公众展示“政绩”的政治需要面前，管理的科学需要成了牺牲品。
类似的矛盾也表现在行政改革过程的管理中。追求立竿见影的效果，重视拆庙而忽视建制，可以说是国际上机构改革中的通病。国外一学者曾经说过，以撤消合并部门、裁减公务员为主要内容的机构改革历来是行政改革的热门，因为机构改革见效快，成就便于观察，也易于向公众和社会炫耀。资料表明，国外大规模机构改革绝大多数发生在大选前后，成为政治家争取选票的手段或新官上任三把火的首选课题。但是，热度高降温也快，政治家的关注点很快转移到其他方面，对机构改革后深层次的建制问题失去兴趣。
其结果是，机构改革往往是行政改革诸方面最不成功的改革。西方学者把这种现象归结为“政治过程固有的短视”，认为它是政治角色“高时间贴现率”造成的必然后果。
政治与科学需要之间的矛盾是行政改革过程管理中急待解决的问题。它不仅需要政治家的远见卓识，更需要学术界和社会设计一套评判改革者“政绩”的更科学的标准，从而创造合适的环境和气氛，使改革者能够把注意力集中在那些不可能立竿见影但又影响深远的改革方向和改革措施上。
2.改革内容的系统设计
行政改革是一项牵一发而动全身的社会工程，系统设计是改革取得期望效果的必须条件之一。行政改革的系统设计包括改革内容的系统设计和改革过程的系统设计两个基本方面。改革内容的系统设计即各项改革措施之间的统筹兼顾，其主要目的是确保诸改革措施的内在一致性。
改革内容的系统设计至少包括三个方面的要求：首先，行政改革需要系统理论的指导。其次，行政改革需要明确的思路和统一战略。彼得斯指出：思考和研究公共服务这类复杂的问题，即使有相对强有力的一套理论做指导，也可能导致权宜之计而不是系统的解决方案——行政改革还需要系统理论指导基础上的“明确思路和统一战略”。第三，行政改革需要高层决策核心的统筹规划和各部门之间的高度协调。
在这一方面，新西兰的行政改革被奉为楷模。“改革遵循了以理论为基础的一系列原则：主要改革措施源于公共选择及其相关理论，有的源于新制度主义经济学——它特别关注代理人和交易成本问题。改革的主要推动者是财政部，其改革理论形成于80年代中期，从而为改革奠定了基础。新西兰的改革框架被公认为是最先进和最具有内在一致性的，是一个’设计精湛，内容完整，各组成部分相互增强的方案‘，在执行过程中体现了’严格性和内在一致性‘。”
与新西兰的情况相比，多数国家的行政改革都在不同程度上存在系统指导理论贫乏症和缺乏明确思路和统一战略的问题。
改革内容缺乏系统设计首先表现为“嫁接式”行政改革，即在不改变原有的体制结构、行政文化的基础上引进一些新的时髦的管理技术和方法。英格拉姆曾以绩效工资制为例，对新西兰和其他国家的改革做了对比。新西兰的改革是“拱顶式”改革，即基本体制改革先于更加自由和灵活的付酬制度。而“在其他的例子中，如在美国、英国和爱尔兰，业绩奖励被简单地嫁接在现存的文官结构和工资体制上……旧的基础服务于新的目标。”对那些稳定基础上的微调式改革国家（如德国）来说，“新瓶装旧酒”的嫁接式改革更为严重。嫁接式改革意味着改革措施与环境之间的失调，这必然影响改革目标的实现。
其次，改革内容缺乏系统设计表现为改革“零敲碎打，不够系统”。第一，许多改革措施似乎是应付紧急情况采取的权宜之计，而不像面对复杂情况做出的系统安排。第二，政府主要部门根据自己的专业特点和偏好提出各自的改革计划和措施，核心决策层缺乏统筹和协调。兰格雷德对斯堪的那维亚经历的概括论述具有广泛的适用性：“改革方案是各种改革思想的大杂烩，而不是一个系统的变革战略……改革方案强调效率，但没有明确效率所追求的操作目标。决策者主要关心的是避免失败，而不是得到成功。”
更重要的是，改革内容缺乏系统设计表现为各项改革措施之间缺乏内在一致性，或者说改革内容之间的相互矛盾。以改革的目标为例，实践中存在改革的政治目标和行政目标之间的矛盾，政治需要和科学需要之间的矛盾，总目标和具体目标之间的脱节和矛盾。改革措施上自相矛盾的例子如：一方面强调分权、非管制化、公务员的自主和发挥创新能力，另一方面又力图加强对高级文官的政治控制。
3.改革过程的系统设计如果说改革内容的系统设计着眼于横向分析，侧重于特定时段上各项改革措施之间的关系的话，改革过程的系统设计则着眼于纵向分析，侧重于改革措施在不同阶段的关系。改革过程的系统设计主要指改革措施的时间序列安排或各项改革措施在时间上的合理衔接。其目的是实现改革措施之间相互增强，确保行政改革循序渐进，扎扎实实取得良好的效果。
在这一方面，英国的雷纳评审可资借鉴。如前所述，雷纳评审是撒切尔上台后推行行政改革的第一大战役，是对英国政府机构运转情况进行的一次大规模的、深入的、科学的调查研究，因而为改革者提供了翔实的第一手资料；其次，雷纳主义改革的务实主义作风和激励发自内部的改革的变革方式为以后的改革提供了有益的经验；第三，雷纳评审为随后的改革提供了许多具体的建议，并且直接导致了其他重大改革措施的推行，如财务管理新方案和以设立执行机构为主要内容的“下一步行动方案”。新西兰的行政改革同样具有改革过程系统设计的特征。“改革分阶段，从重构基础到相对技术层面的改革循序渐进。”
与上述情况相反的是，许多国家的行政改革缺乏改革过程的系统设计。英格拉姆对这一现象提出了如下的批评：“混沌的环境产生了不同的改革。朝三暮四，一个月换一个口味似乎是改革的一个特征。某一改革措施受欢迎，并不是因为它能解决面临的问题，而是因为它已存在，可信手拈来。”班贝格对德国行政改革的批评更为严厉：行政改革具有商业潮流的特点，“包装往往比内容更重要，符号价值比分析性和实用性效用更富决定性。……也许对那些热衷于讨论现代化的人来说，追随潮流并把自己视为国际进步运动的一部分就是一种享受和满足。”彼得斯则指出了改革过程缺乏系统设计的主要原因：“这反映了治国安邦真正理论的缺乏，以致于复杂社会问题的‘速补法’倍受青睐。”
4.改革过程中的评估。当代西方行政改革的一个显著特点是“评估国”的出现，即对评估活动的极端重视。评估活动的广泛性和深人性导致了一种新的哲学。一位英国专栏作家曾对这一新哲学做出概括：“我们已经生活在这样一个时代：理性思辩（reasoning）不再受尊崇，信服（convict10n）才是一切。”“一个东西若不能测定，那它就不存在。”
与行政改革总体效果的系统评价不同，改革过程中的评估即运用科学的方法和程序，对特定改革措施的实际效果及其作用机制做出科学的评价，以做出科学的决策，改善改革的设计和管理。
改革过程中的评估首先广泛应用于改革的试点单位和改革的示范项目。美国的“重塑实验室”和人事改革示范项目，就曾产生了浩繁的评估文献。美国和德国都制定了所谓的“日落法案”，规定没有经过评估而确认其效果和成本收益的示范项目不得推广。
改革过程中的评估还应用于对具体改革措施的监测和阶段性评价。英国的雷纳评审就是一个范例。对于那些重大的改革措施，英国政府都组织了大规模的评估活动。“财务管理新方案”曾进行了3次年度评估和总结；对“下一步行动方案”和“公民宪章运动”，有关部门先后发表了5次以上的系统评估报告，力图客观评价改革的效果并总结推行过程中的经验和教训。为了保证评估的客观性，英国政府曾聘请法国行政专家特罗萨领导的专家小组对执行机构改革进行全面评估。
改革过程中的评估是改革过程管理的一个重要环节。
评估需要科学的程序和方法。在这一方面，西方行政改革实践对我国提供了有益的启示。广设试点是我国改革的一大特色，但对试点单位改革的科学评估却是一个薄弱环节。
比如，试点单位的选择标准往往是先进性压倒了代表性，这违反了基本的科学原则。此外，试点单位往往都有特殊政策，这使得试点单位成了温室的花朵——即使新的改革措施有明显效果，出了温室就不灵，更谈不上推广。在对试点单位改革效果的评估上问题更为严重。首先，评估主体缺乏中立性，设计者、执行者和评估者三位一体。对于“自己的孩子”，报喜不报忧是评估中的必然倾向。其次，由于缺乏科学、具体、客观的评价标准，评估往往依靠经验式的主观判断。最后，在评估的设计方面，往往采取简单的后测方法，缺乏前后状况的比较分析。
三、当代行政改革与公共管理的未来模式
《导论》部分业已论及，“当代行政改革是在世纪之交和时代转型的环境下推行的。改革既是对数十年来行政管理实践的检讨和反思过程，同时也是对新时代、新环境的自觉适应过程。打破传统的行政模式，建立适应后工业社会和信息时代的‘后层级制行政模式’，既是时代对改革的迫切要求，又是当代行政改革的自觉目标。致力于传统行政模式向新行政模式的转换，使得当代行政改革具有划时代的重要意义。”那么，经历了近20年的持续改革和震荡，公共管理的未来模式是否初露端倪？新模式会具有哪些基本特征？这些问题正在引起学术界的关注和探讨。
“企业化政府”模式
美国学者奥斯本、盖布勒于1992年出版了《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书。该书不仅成为当年的畅销书，而且受到克林顿的极度推崇：“美国每一位当选官员应该阅读这本书。我们要使政府在90年代充满新的活力，就必须对政府进行改革。该书给我们提供了改革的蓝图。”奥斯本和盖布勒用“企业化政府”一词来概括正在出现的政府管理新模式。在他们看来，企业化政府应该具有以下特点：
1.起催化作用的政府：掌舵而不是划桨起催化作用的政府是一个规模小但有活力、强大的和非常活跃的政府；起催化作用的政府是一种把政策制定（掌舵）同服务提供（划桨）分开的体制；掌舵的人能看到一切问题和可能性的全貌，对资源的竞争性需求加以平衡，划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好；权力转移、公私联合、伙伴关系等是起催化作用的政府的主要手段。
2.社区拥有的政府：授权而不是服务社区拥有的政府并不仅仅把居民视为服务对象，而且培养他们参政议政和管理社区事务的能力，造就热爱社区并具有高度自助能力的市民。
3.竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去竞争性政府的基本信念是：竞争是促进革新的永恒动力，而政府通常是缺乏这种动力的；问题不在于公营对私营，而在于竞争对垄断。竞争性政府通过合同出租和竞争招标，促使私营部门为提供公共服务展开竞争；竞争性政府竭力打破公共部门的垄断，迫使公共部门与私人企业展开竞争；竞争性政府为政府内部的服务工作创造竞争机制，促使公共部门展开以“赢得顾客”为目标的质量竞争。
4.有使命感的政府：改变照章办事的组织传统政府行政文化是规则为本的服从文化——程序埋没了目标，过程压倒了结果，投入代替了产出，规则取代了使命。有使命感的政府首先要清除多年积累的规章和过时的陋习，实现“规则优化”战略向“超越规则”战略的转变；有使命感的政府根据使命而不是根据分管范围来进行组织；有使命感的政府努力建立新的责任机制和使命文化，允许人们失败以鼓励创新；有使命感的政府要改变照章办事的人事制度并建立围绕使命的预算制度。
5.讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款传统政府管理关注投入而忽视结果，由于不衡量效果，也就很少取得效果，而讲究效果的政府是“结果为本”的政府。结果为本的政府围绕使命进行业绩管理，运用目标管理和全面质量管理等手段；结果为本的政府十分注重业绩测量，完善信息反馈机制以促进学习型组织的形成；结果为本的政府在业绩测量的基础上实施新的激励机制，包括业绩工资制和绩效预算等制度。
6.受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要传统的公共制度是“机构驱使的政府”，旨在便利管理人员和服务提供者而不是便利顾客。受顾客驱使的政府是服务为本和顾客取向的政府。顾客取向的政府把各种资源直接交到顾客手里，让他们选择服务提供者，把顾客放到驾驶员的座位上；顾客取向的政府靠拢顾客，聆听顾客的呼声；顾客取向的政府注重使用方便、透明度和整体论。
7.有事业心的政府：有收益而不是浪费有事业心的政府努力在公务人员中树立浓厚的成本意识和经济意识，鼓励节约和避免浪费；有事业心的政府使管理人转变为企业家，由一味“会花”到兼顾“会挣”；有事业心的政府以收费来筹款，把利润动机转向公众使用；有事业心的政府以花钱来省钱，为回报而投资。
