8.有预见的政府：预防而不是治疗“精明的人解决问题，有天才的人避免问题的出现。”有预见的政府做两件根本性的事情。它们使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗；它们做出决定时，尽-切可能考虑到未来。
9.分权的政府：从等级制到参与和协作分权的政府抛弃传统层级节制的集权模式，努力调动各方面的积极性和创造性；分权的政府强调组织结构的扁平化，简化层级，打通上情下达和下情上达的通道；分权的政府突出参与管理，分散公共机构的权力；分权的政府致力于公务人员的培训与发展，使他们有能力创造性地工作。
10.以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革以市场为导向的政府抛弃对行政性计划的特殊偏好，坚信自己的职责是组织市场而不是“管事”；市场导向的政府用新的方法和手段重新规范市场；市场导向的政府努力把市场机制引入到公共部门管理中。
公共管理的四种未来模式
在对公共管理未来模式的研究和探讨中，美国教授彼得斯的概括最为系统。在对当代西方行政改革深入比较研究的基础上，彼得斯为未来政府机构提出四种“更为系统的战略构想和模式”，并从组织结构、人事管理制度、政策制定和公共利益观念（对“公共利益”和什么是“好政府”的理解和阐释）四个方面概括比较了这些不同模式的特点。
1.市场模式从学术渊源上看，市场模式源于公共选择和管理主义理论。在彼得斯看来，政府管理传统模式的替代方案中，市场模式“最为政治家所熟悉和青睐”。
A.组织结构市场模式认为传统结构中的一个主要问题是过分依赖庞大的、垄断性和几乎没有受到外部监督和指导的官僚机构。庞大规模、复杂性和公共服务的不可标价性成为政府部门低效和无能的主要原因。规则为本的管理置市场信号和公务员个人的能动性于不顾，使得结构障碍越发严重。
市场模式对政府机构的改革提出了建议，既有针对机构内部的微观建议，又有针对整个机构的宏观设想。其核心主张是下放决策和执行权力。权力下放既包括公共部门内部的权力非集中化，也包括公共服务社会化即运用私营部门或半私营部门提供政府服务。在组织结构方面，市场模式强调积极进取的政府行为和个人责任，主张减少组织层级，用扁平化结构取代传统的金字塔结构。
B.人事管理市场模式信奉管理主义的观点，认为既然公共部门和私营部门在管理上是非常相似的，那么就可以在公共部门和私营部门运用同样的管理技术和方法。政府人事制度的特征之一是同一级别的公务员获得相同的工资报酬，这一传统正在被功绩原则所取代。功绩原则的两个基本主张是：政府官员应该根据他们在市场上可能赢得的收入即参照私营部门标准付给更高的薪水；公务员个人的工资水平应与其工作绩效挂钩，表现好的公务员应得到更高的报酬。
C.政策制定市场模式主张解放决策过程，鼓励公务员勇于承担风险，创新大胆地工作。这意味着将官僚机构的职能下放给具有企业精神的公共部门，由它们自主做决定。政策应当以市场反馈的信号或是根据具有企业精神的部门的领导的判断为基础来制定。
D.公共利益市场模式评判政府优劣的标准是看政府如何用低成本提供公共服务。为实现这一目标，政府要采用非常规的手段和方式，如成立多家竞争性的服务提供机构。同时，市场模式把公民既当做纳税人又当做消费者，通过让公民在市场服务中行使自由选择权从而使公共利益得以满足和实现。
2.参与模式参与模式又称“授权模式”。其基本论点是：在官僚机构的低层有巨大的能源和才能被压抑而没有充分发挥出来；公共部门的科层制和规章制度为基础的管理是妨碍政府管理和效率的严重障碍；赋予被排除在决策过程之外的低层员工以更大的参与权，是改善政府管理的良方。
A.组织结构对于参与模式来说，过程要比结构更重要。因此，参与模式对理想组织结构的阐述没有市场模式清楚和明确。与市场模式相似，参与模式强调组织结构扁平化，减少组织的中间层次以鼓励广泛的参与。同时，参与模式主张建立各种各样的委员会、顾客机构和类似机构，用多样化的机构来促进参与目标的实现。
B.管理过程参与模式首先主张低层官员被直接吸收到管理决策过程中来，高层管理者用很小的参与权换取低层官员更高的劳动生产率和忠诚。虽然早期的人际关系学派也强调参与，但当代参与模式的倡导者更具有意识形态色彩。更重要的是，参与模式更明确地尝试在管理过程中将社会利益包括进来：当市场模式可能会降低公民的地位和作用时，参与模式旨在加强公民的地位和作用并试图用投票以外的其他手段来鼓励民主参与。
C.决策参与模式并不认为按照集权的方式进行决策，然后通过法律和相对严格的官僚层级加以实施就会取得最好的政府管理效果。参与模式主张决策过程的权力下放，即自下而上而不是自上而下的决策。
D.公共利益参与模式认为，“公共利益取决于公民在政策选择过程中的参与程度”。换言之，参与本身是公共利益的一个组成部分。同时，参与是实现公共利益的最好机制：由于一线官员直接同环境打交道并最了解情况，自下而上的决策程序无疑会使政府的决策更为客观；参与使公民对政府决策施加重大影响，公民有权反映自己的愿望和要求，并同持不同政策观点的其他公民进行直接的辩论，由此公共利益得以实现。
3.灵活政府模式灵活政府模式针对的是公务人员的终身雇佣和公共机构的常设制。灵活政府模式认为，终身制和常设制是导致机构政策过分保守化的根源：常设机构往往代表政治利益，对自身利益的关注超过对政策问题的关注；机构常设和终身雇用制使机构中的个人形成特殊利益，他们对自己的职位、地位和机构预算的关注超过了对组织目标的关注；在终身制和常设制下，人们对政策的看法乃至现存政策所存在的问题的认识，往往都被固定化和格式化。随着政府面临的问题的本质变化和劳动力市场的根本性变化，灵活政府模式是解决上述问题的一条出路。
A.组织结构灵活政府模式寻求现有机构的灵活性并取消部分机构，防止常设机构普遍存在的僵化问题，使政府对不断变化的社会和经济环境迅速做出反应。例如，当环境变化使政府必须承担新的任务和职责时，灵活政府模式主张成立临时机构，并采取措施保证临时机构在完成其使命时予以解散；新成立的组织不但在结构上具有临时性，而且其组织成员也具有临时性。
B.管理灵活政府模式强调根据实际工作需要来调节雇员人数。其好处是：为政府节省开支；可以缓解公众对政府机构膨胀和浪费的不满情绪，使政府更加迅速和有机地对危机做出反应。
C.决策灵活政府模式没有直接讨论公务员在决策过程中的作用，但从逻辑上分析推断，灵活政府模式一方面强调扩大公务员的决策作用，另一方面重新确认传统的信条，即民选的政治家对政策实施政治控制。
D.公共利益通过克服终身制和常设制的弊端，灵活政府模式从两个方面促进了公共利益：雇用临时人员可以减少政府开支；灵活机构可以打破政府的僵化，增加政府的重新能力。
在彼得斯看来，灵活政府模式是四种模式中最欠发展的一个，其理论基础和实际主张不如其他替代模式那样系统完善。
4.非管制政府模式非管制政府模式的核心主张是打破传统官僚制的繁文缛节和清规戒律，释放政府潜在的能量和创造力。
A.组织结构在非管制政府模式中，结构远不如用来控制公共组织及其人员的程序那么重要。非管制政府模式在结构上的主张同市场模式没有太大的差别，根本的一点是如何使政府运用自身的技能和资源来实现目标。
B.管理非管制政府模式在管理上的主张同参与模式非常相近。
C.决策传统观点认为决策是政治领导的特权，而非管制政府模式愿意赋予官僚以更强的决策作用。其逻辑思路是：既然官僚机构往往是专业知识和观点的主要仓库，那么就应该允许官僚做出更多的决策。在这方面，非管制政府的主张与参与模式也非常相近。
D.公共利益与以公共选择理论为基础的市场模式不同，非管制政府模式认为公务员队伍大都具有奉献精神和才干，只要打破束缚这些潜能的清规戒律，他们会在公共服务中做得更好。同时，非管制政府模式主张通过更为活跃且具有干预性的公共部门，使得公共利益更好地实现。
指导和调控新模式企业化政府和政府的四种未来模式都是对公共管理替代模式的系统描述和总结，涉及到组织结构、管理过程、决策和“公共利益观念”等方面。公共管理中的指导和调控新模式（The new model of guidance and steering）则侧重于公共管理的手段、方式和过程。
指导和调控新模式始于荷兰的行政现代化实验。70年代末和80年代初的改革取得了巨大的成功，后来在德国的州一级政府得到广泛的应用。指导和调控新模式代表了当代行政改革的另一条道路。具体来说，在盎格鲁一萨克逊行政传统的国家中，行政改革采取了市场化和管理主义的激进方式，涉及到行政体制的各个方面。对日耳曼行政传统的国家来说，前已述及，激进改革受到宪政体制的限制，因而行政现代化主要在现存的制度框架下进行管理手段、方式和过程的革新。指导和调控新模式可以说是这种“非连续渐进式行政改革”的发展趋势。根据德国学者的总结，实践中的指导和调控新模式至少包括以下要素：
1.结果导向的预算制度结果导向的预算制度又称绩效预算制度，它要求根据管理、服务活动所取得的实际效果而不是活动量本身配置预算。以政府的就业培训服务为例，传统预算法依参加培训的人数来配置资金，绩效预算则按照培训后一定时间内多少人就业来配置资金。结果导向的预算制度强调在公共部门树立浓厚的结果意识和绩效意识，是在资源配置方面促使公共部门从规则为本的管理向结果为本的管理的转变的主要措施之一。
2.测定行政活动产出的成本成本测定是经济测定和效率测定的重要内容。前已述及，传统公共管理虽然关注投入和过程，但把投入和结果结合起来的单位成本概念并不在其视野之内，由此造成了“关注投入”但“不计成本”的矛盾。指导和调控新模式强调测定产出的成本——包括直接成本和间接成本——旨在树立浓厚的成本意识和经济意识。
3.商业会计制度在公共部门的应用德国现有的预算法律依然要求地方政府采用流水帐式的会计制度，像照相一样详细记录每一笔收入和支出。随着成本测定和绩效预算制度的实施，不少地方当局开始引进商业会计制度，除了传统的收入支出流水帐之外，还另外设有帐目记录成本、效率、目标、绩效等。
4.分权化管理这里主要指分权化的资源责任制度。传统政府部门得到重组，设立了独立的资源中心或执行机构，在职责和目标明确的基础上，机构负责人对资源的利用拥有很大的自主权。
5.确定质量标准设计复杂和系统的质量示标，以保证和改进行政产出的质量。在这一方面，德国的实践还处在初级阶段。
6.顾客取向行政产出的质量归根到底意味着顾客满意。绝大多数地方政府设立了专门的公民事务机构，在那里，公民可以充分表达自己的意愿并解决面临的问题。
7.吸引外部资源/合同出租/私有化随着新职责的增加和税收资源的萎缩，多数地方政府采取各种措施应付困境，包括吸引私人资本提供公共服务，通过合同出租和招标制来提高效率，私有化以减轻政府的财政负担。
8.开放竞争这里指公共部门内部的竞争。其主要方式是在绩效评估的基础上，评选各个方面的优胜者。1992年和1994年分别举行了斯拜耶质量奖，公共部门参加评奖十分踊跃。
1993年举行的卡尔波特尔曼奖甚至吸引了国外公共部门的参与。
当代行政改革运动方兴未艾，公共管理的未来模式当然处在动态发展的过程中。我们对替代模式的关注并非意味着其中任何一种方案要比传统的公务员模式更为优越。
讨论未来可能模式的意义在于：“如果我们对不同替代模式的涵意进行更充分的分析研究，并将这些新思路同政府管理的传统智慧加以对比的话，就很可能（虽然没有绝对把握）找到和发现有关政府改革更为有效的方式和战略。”
四、围绕当代行政改革的理论争论
任何大变革的时代必然是理论创新的时代，同时也是大论争的时代。当代行政改革也不例外。围绕当代行政改革的理论争论可以分为两个方面：一是对改革实际效果的评价，二是对改革方向和具体措施的评价。
对改革实际效果的评价
这里讨论的重点不是对改革效果的系统评价，而是介绍围绕改革效果评价问题而展开的理论争论。
1.评价的标准首先是内部标准和外部标准的关系。评价行政改革效果的内部标准是以政府为中心的，具体表现为政府内部的完善与合理化，包括职能优化、规模适当、结构合理、人员精干、运转协调、效率提高等等。外部标准是以社会为中心的，其实质是从社会的立场和视角评价行政改革，保证改革给社会和公民带来实惠。传统智慧和改革者往往更多关注内部标准，由此形成内部标准和外部标准的脱节。当代人力图把握内部标准和外部标准之间的“度”，由此产生了改革效果评价的争论。举例而言，当代行政改革的主要目的之一是解决财政困难，但如果政府财政状况的改善是以放弃必要职责为代价，那么从社会角度来看，改革的成就会大打折扣。有的学者还指出：“小政府”是当代行政改革追求的目标之一，但政府规模大小与社会经济绩效之间的关系还不是很明确。从政府财政占GDP的比重来看，北欧有的国家属于大政府的典型，但社会经济仍然持续发展。这就是说，“小政府”是内部标准，社会经济发展是外部标准。在深入研究并搞清政府规模与经济绩效的关系之前，单纯追求小政府并不一定是最佳选择。
