“常务次官的任务是为确定的框架文件进行说明和辩护，执行机构负责人的任务是依据框架文件，为自己的工作绩效和结果进行说明和辩护。”
执行机构负责人既然对工作结果承担责任，他们就应被赋予充分的自主权。在机构编制、人员录用标准和程序、工资级别和待遇、内部组织结构、财务管理等方面，机构负责人拥有充分的自主权。框架文件确定以后，部长和主管官员必须避免对执行机构的运作实施直接干涉，“放手让执行机构主管自主管理，以表明他们对管理者能力和框架文件的合理性充满信心。”
随着下属单位逐步转变为相对独立的执行机构，绝大多数文官将成为执行机构的工作人员，主管部的文官数量将大量减少。这些人级别较高，擅长于政策分析和政策评估，与部长们共同构成精干的核心部（core department）。
核心部的主要任务是制定政策，并对执行机构的运作进行监督、协调和“适距控制”。其方式包括设立绩效目标，配置资源，设计绩效示标并依此对执行机构的绩效状况进行准确的测定。
②人力资源的开发与利用。执行机构的设立带来了部门职责和组织结构的变化。不同的人员需要不同的知识、技能和经验。因此，报告建议各部采取措施，确保工作人员得到良好的培训并积累工作经验。针对高级公务员多来自政策咨询背景的状况，报告特别强调：“高级公务员队伍中必须有来自低层的管理者，他们既在实践中对管理的技钱和现实状况有切身的了解和体会，又具有政治和政策方面的经验。”
③保持外部压力以推动持续性改进。报告对执行机构设立的政治含义及其可能产生的效益进行了简要说明。
执行机构的全面设立意味着政府内部责任机制的变化。在传统的议会主权和部长责任制下，各部部长就政策和部门内部的操作管理向议会承担个人责任。报告指出：
“部长应该就政策承担全部责任，但期望部长对运作管理问题了如指掌是不现实的。”执行机构设立以后，机构负责人通过部长就政策执行和服务管理向议会承担责任。这一变化意味着需要修改有关法律，这“在适当的时候应予以考虑”。
执行机构的设立还意味着公务员制度的巨大变革。原来统一的部门被分为核心部和执行机构两个部分，前者履行政策分析、制定和评估职能，后者负责执行政策，提供服。这意味着原来的公务员被分为两个不同的阶层——核心部的公务员和执行机构的工作人员。前者依然是传统意义上的公务员，人数很少；后者占到现有公务员人数的95%以上，他们有的保留公务员身份，有的不再是公务员。
同时，由于执行机构负责人在人员录用、工资级别等方面的自主权，原来全国统一的公务员级别和待遇机构不再存在。
报告对设立执行机构可能带来的效益做了简要说明。
首先，可以减轻部长和高级文官超负荷问题，使他们不再陷于日常事务，集中精力于政策发展和部门的战略管理。
其次，执行机构的设立使部门的下属机构获得充分的自主权，有利于管理者发挥主动性和创造性，在政策执行和服务提供方面实现效益最大化。最后，执行机构的设立有利于实现“资金的价值”。1986—1987财政年度，5%公务员的运营开支达6300万英镑，项目开支更高达1280亿英镑，执行机构设立有利于提高效率并引入绩效预算，由此获得的开支节省将是十分可观的。
执行机构的设立
《伊布斯报告》的内容涉及到政府内部管理的一系列问题，设立执行机构的建议无疑最激进且构成其他建议的基础。因此，执行机构成为关注的焦点，设立执行机构成为下一步行动方案的代名词。
保守党政府对《伊布斯报告》提出的建议持热情支持的态度，执行机构的设立不仅会大大减少公务员的数量，有助于实现小政府目标，避免了强制性裁员可能冒的政治风险，而且有助于节省开支，更好地实现“资金的价值”。对反对党工党来说，下一步行动方案“代表了按照授权管理的健全原则重组公共服务的努力”。虽然工党并不认为这_÷改革是解决公共管理所有问题的唯一答案，“但它所体现的基本原则——公共服务的顾客取向，集中精力于主要任务并对它们实施有效管理，通过打破垄断、公开目标和结果以增强透明度和责任感——无疑是沿着正确方向迈出的重大步骤”。因而，“不论在台还是在野，工党都对这一改革持积极支持的态度。”在两大党的一致支持下，以设立执行机构为主要内容的行政改革在此后的十年中取得了稳步发展。
（一）执行机构设立的程序和标准为了推行下一步行动方案的改革措施，保守党政府成立了专门的项目小组，任命常务次官彼得·肯普为小组负责人。鉴于有的部门已经与其下属机构建立了适距控制的“准契约”关系，项目小组的主要任务是选择比较容易实施的单位，“尽快设立执行机构”。
执行机构的设立过程主要有三方参与：执行机构候选者的上级主管部门；下一步行动方案项目小组；财政部。由于人们对财政部切实下放财务管理权的热情持有怀疑，财政部专门发布了一个备忘录，阐明了在工资结构和人事管理方面的授权范围。
一个部属机构转为执行机构，一般要按照一系列标准并通过一定审查程序：
主管部长首先要确认，所讨论的单位是否可以撤销，或者实行私有化。换言之，政府提供这一服务是否确有必要。
②如果政府介入确有必要，那么第二个问题是，这一服务是否可以通过合同出租的方式转给私营组织去完成。
只有上述问题得到圆满回答后，才考虑设立执行机构的可能性。
部属单位应否转变为执行机构的标准或考虑因素一般包括：
①这一单位是否提供一种可以明确确认的服务（即它所提供的服务是否具有独立性，可以与其他单位提供的服务明确区分开来）。
②这一单位是否足够规模。可以具有独立执行机构的身份。
③所涉及的政策的制定和执行是否可以分开。
④主管部长是否需要介入该单位的日常管理工作。
（二）执行机构的发展与现状执行机构具有不同的类型，代表着政府活动的不同性质。按照福林教授的观点，执行机构类型的划分取决于三个因素：
①是否从事“商业”活动——是否向顾客提供服务而且顾客有选择的机会和权力；②是否有能力吸引到客户，从而提高自己的效益；③是直接向公众提供服务还是仅仅向政府内部机构提供服务。
执行机构所涉及的公共活动范围非常广泛，从狱政管理、研究机构、税务机关、社会福利管理到管制活动（如护照、驾驶执照的审核签发）。
从规模上看，不同执行机构之间的差别很大。最大的是社会福利执行机构，雇员达6.5万人。最小的是外交部所属的会议中心，雇员仅30人。
从执行机构的数量上看，1990年33个，1993年达到82个，1995年增加到108个，1997年共有124个执行机构。
由于在规模上的巨大差异，机构数量本身并不能反映发展的状况。执行机构的雇员人数如下：
1990年和1991年是执行机构发展的高峰，此后呈稳步增长的趋势。截至1997年底，124个执行机构共雇用了原公务员总数的76%。
对执行机构的管理
执行机构的设立是手段而不是目的。要实现所期望的目标，执行机构的管理无疑是非常重要的。执行机构的管理包括上级主管部门对执行机构的管理，也包括执行机构内部的管理。鉴于执行机构负责人在内部管理方面的自主权和执行机构内部管理方式的多样性，这里所关注的焦点是上级主管部门对执行机构的管理。
（一）执行机构负责人的选拔执行机构负责人的选拔采取公开竞争的方式。上级主管部门在选拔时都会明确提出负责人应具备的基本素质。
由于执行机构的类型和业务千差万别，对负责人的素质要求也有所不同。但是，鉴于执行机构设立本身是一个巨大的结构变化，而且政府期望通过新的结构形式推动行政文化和雇员态度的变化，各部都强调执行机构负责人必须具有领导变革的能力。
出于对私营企业管理方式和管理人员的偏爱，保守党政府在选拔执行机构负责人时特别重视吸引私营部门的管理人员，期望借此实现三个目的：
①保持公共部门对私营部门管理技术的持续引进；②向防御性的管理行为提出挑战，从而为根本性的变革铺平道路；③来自私营部门的管理者比原来的同事更敢于向上级挑战，从而推动分权化的进程。
但由于公共部门待遇较低和“鱼缸效应”，政府的努力并不是很成功。据1993年的资料，1992年底共有85人被任命为执行机构负责人，其中仅30人来自外部（地方政府部门或其他公共部门），真正来自私营部门的仅6人左右。
截至1995年4月，共有71人通过竞争被任命为执行机构负责人，其中35人来自公务员队伍之外，且绝大多数是来自其他公共部门。
（二）框架文件与“适距控制”
设立执行机构的目的之一是保证管理者有充分的自主管理权，这必然要求主管部门控制方式的相应改变。上级主管部门对执行机构的管理采取“适距控制”的原则，即保持适当的距离实施间接的控制。适距控制的主要工具是框架文件。
框架文件的全称是政策与资源框架文件（Policy andresource framework），它是主管部长和执行机构负责人之间签定的一种协议或工作合同，一般有效期限为3到5年。
框架文件确定了双方的责任和义务。鉴于执行机构及其主管部门同属女王陛下，框架文件缺乏法律强制力，因而被界定为“准契约”性质。实际上，当执行机构没有达到确定的绩效目标时，主管部门的主要惩罚手段是降低负责人和高层管理者的绩效工资。
在实践中，不同执行机构的框架文件的内容及格式有所不同，但基本上包括以下内容：
①机构负责者向主管部长承担的责任；②机构存在的目的和工作目标；③机构所提供的服务的具体内容；④履行职责的资源配置——财务目标、财务计划、核算和报告方式等；⑤雇员工资和人事安排上的约束条件。
除覆盖协议有效期的框架文件外，还有一年一度的“业务计划”（businessplan）。业务计划涉及的是操作的细节问题，主要是执行机构工作的具体指标，评价机构工作绩效的具体标准和评估的实施程序等。年度业务计划也由主管部长和执行机构负责人通过协商确定。
（三）持续性绩效改进的外部压力前已述及，框架文件“准契约”性质意味着执行机构责任机制上的漏洞，即执行机构没有实现协议规定的绩效目标时主管部门缺乏有效的惩罚手段。作为一种补救措施，更重要的是体现《伊布斯报告》中提高透明度和“保持外部压力以推动持续性改进”的原则，对执行机构的绩效状况进行定期评审并将结果公布于众就成了有效的监督手段。从1990年开始，内阁办公厅几乎每年都对执行机构的发展、运行及其绩效状况进行总结评价，并以《执行机构评论》的形式将结果公布于众。
《执行机构评论》（或报告）由内阁办公厅主任作《序》，阐明设立执行机构的指导思想，下年度对执行机构实施管理的新措施及工作重点等。正文除对现有执行机构的数量、名称、基本情况、已经确定将转为执行机构的单位、正在考虑转为执行机构的单位等进行介绍之外，主要篇幅是各执行机构的绩效状况——包括确立的绩效指标、机构达标的情况、没有达标时机构负责人对此做的解释等，最后是下年度的绩效指标。
除了内阁办公厅的年度评论之外，其他公共组织如审计办公室、议会有关的专门委员会、社会中介组织等都对相关领域执行机构的绩效进行审视和评价。
（四）“基准比较”（Benchmarking）与追求卓越基准比较又称“最佳实践基准比较”（Best-practicebenchmarking），类似于通常所说的“对照先进典型，寻找差距，改进工作”。所不同的是：基准比较中的先进典型不是树立起来的，而是实施基准比较技术的单位主动寻找的参照对象；比较对象并不一定是全面先进，在某一方面成就突出就可以成为参照的基准；基准比较不是走马观花式的考察和先进经验的简单模仿，而是围绕业务运作对本单位和先进单位的情况进行深入的比较和分析。基准比较技术最初是由美国施乐公司发明的，在实践中取得巨大成功并在企业管理中得到广泛应用。有14个成员国参与的欧洲质量管理基金会尝试把这一管理技术应用于公共部门，建立了适用于公共部门基准比较的“业务卓越模型”（Business Excellence Model）。
1996年4月，英国政府开始在执行机构的管理中引进“基准比较”技术。第一阶段涉及到30个执行机构，主要任务是探讨基准比较技术在公共部门的适用性，包括讨论公共部门在管理中的特点和消化“顾客”、“竞争”、“社会影响”等基本概念。第二阶段的主要任务是培训和组织的自我评估，邀请国际质量管理协会的专家小组进行协助和技术指导。1998年，布莱尔首相的内阁办公厅主任克拉克宣布，鉴于现有执行机构的雇员已达到原公务员总数的76%，设立新的执行机构将不再是工作重点。未来的主要任务是有效利用现有的执行机构，提高服务水平和质量。侧重点主要是：确保绩效指标覆盖适当的领域并具有挑战性；改进机、构达标程度的测定方法和手段；达标情况的报告要简洁明了，利于公众监督；基准比较技术的实施进入第三个阶段：
推动执行机构与兄弟单位、地方政府部门、中介组织、私营部门进行绩效比较，并在适当的时候与其他国家的公共部门进行基准比较。
（五）对执行机构的指导和帮助执行机构设立的一个指导思想是授予管理者充分的自主权，但放手并不等于撒手。在推行下一步行动方案的十年中，内阁办公厅和有关主管部门都在各个方面对执行机构的有效运作提供指导和帮助。如，1988年议会财政与文官委员会的报告，1989年财政部关于执行机构的财政责任报告，1995年的执行机构资源管理体制报告，执行机构战略管理模式报告及案例研究，1996年的执行机构规划工作指南，执行机构基准比较试点评估报告等。前已提及，在推行基准比较技术的过程中，内阁办公厅不仅承担推动和协调责任，而且邀请国际专家进行培训和技术指导。
简要评论
下一步行动方案改革在推行过程中并非一帆风顺。
