（2）招徕难民，广兴屯垦。由于战后“庆阳一带只剩空城”，为了解决人口问题，左宗棠决定将曾随从董福祥等沦为土匪，现已归降的平庆籍难民招回原籍。这些人由于躲避回民起义，不得已背井离乡，又被逼沦为土匪，招降后大部分已被安插在陕北一带。左宗棠指出：“以事理而论，该难民等本平、庆一带之人，乘此时早归庆阳一带，各勤耕种，将来甘肃一律肃清，各归各业，庶免流离失所；其延（安）、绥（德）地方民人既可免逼处之嫌，致起土、客之衅；而官司一次安插，亦省多少劳费、多少心机，诚一举而三善备焉者也。”《左宗棠全集·札件》，第161页。为此，他制定了具体的办法：“于绥德、镇（靖堡）、靖（边）各处凡难民积聚之处，出一告示，令平、庆、泾、固各处难民来归复业。先于绥德领取半月行粮、发给护票，填明户口人数；比其回里则给种子，发粮食，督其耕垦。”还预作具体的安排：“委员分起护送归庆”；由于庆阳一带乱后“无官、无营、无粮”，应该预先做些接待他们的准备工作，以迎接难民回来。他说：“为今计，正须经营庆阳、宁州、合水、董志一带荒地，多为安顿，待其来归。”因为他认为“归并一路，不如分置数处之为愈也”《左宗棠全集·书信》（卷二），第161~162页。就是说安置在庆阳各地，比挤在靖边一带有好处。不久，在左宗棠的号召和帮助下，“庆阳、安化、合水、宁州、正宁难民及董原难民，归者甚多，放赈给种，日不暇给。幸今岁麦收相稔，尚易为力”。《左宗棠全集·书信》（卷三），第168页。两年后，左宗棠在给朝廷的一份奏折中写道：“现在宁夏、平凉、庆阳、泾州、巩昌、秦州、阶州各属，大致实已肃清，赈抚、耕垦、安插、迁徙、兵屯、民屯善后诸务，实已具有端绪。”《左宗棠全集·奏稿》（卷五），第100页。
（3）设置县丞，强化管理。如果说左宗棠招徕难民、广兴赈垦是开发与重建董志原的经济措施的话，那么，他奏请朝廷，在董志原增设县丞，则是加强地方政权建设的重要举措。
秦翰才在《左文襄公在西北》一书中指出：清王朝“对于甘肃的治理，太忽略了。特别自从收服了天山南北路，要省出经费来经营这新辟的土地，所以对于甘肃的建置，也不甚理会了”《左文襄公在西北》，第79页。以至造成许多边要之地政治军事力量薄弱，成为动乱渊薮。尤其是“地居秦陇要膂”，“形势之重，自古已然”《左宗棠全集·奏稿》（卷四），第74页。的董志原，长期却由“安化、宁州、镇原三州县分辖”，“距安化、宁州、镇原各州县治所均八九十里及百余里，地方宽旷。因向未设官吏，故钱粮词讼，一切经理乏人，民多不便，且政教不行，奸宄易于藏匿，关系非小。始知汉唐历代于此地建置州县，实有深意”。今“勘得安化县所辖董志镇地方，旧设有经制外委一员。拟添设县丞一员驻扎于此，会同巡缉，庶资控驭而重地方”。“其辖境董志镇，西至何家畔二十里，交镇原县界；南至李家城，三不同三十五里，交宁州界；东至齐家东庄七十里，北至司官寨五里，东北至罗家寺四十里，东南至秦红咀五十里，西北至孙家沟十五里，均交安化印官地界；西南至何家畔二十五里，交镇原县界。”境内钱粮”拨归该县丞管辖征收，以专责成。《左宗棠全集·奏稿》（卷五），第266~267页。并请添设乡学训导一员，由安化县原设学额十五名内拨给三名，统归知县考取，俾资教化。该县丞定为繁要之缺，名为董志县丞。据相关资料，苏德成担任了首任董志县丞。此人行迹无法考证，但根据左宗棠任命新设地方官缺都十分慎重、选择尤严的特点，此人绝非庸才。董志县丞的设置，在一定程度上填补了董志原作为一个区域单元在行政建置上的空白，加强了战后对董志原善后与建设的督导。从某种程度上说，也为位于董志原中心的西峰小镇以后替代庆阳府城而成为全区政治、经济、文化的中心创造了条件。
此后，随着左宗棠大军逐步向西推进，各地的善后、治理与开发活动依次展开。从时间上来看，陇东在同治八年，河西走廊在同治十二年，而新疆则在光绪三年收复之后了。各地具体情况，在以后各章将分次加以论述。
3．如何看待左宗棠对甘肃的治理与开发
兵燹之后，左宗棠对甘肃的治理与开发，既是其巩固西北的国防战略的体现，也是其善后政策的延伸。左宗棠深知陕甘问题的复杂性与特殊性，他决计要为西北筹“长治久安”之策：“臣之立意仿汉赵充国，议开屯以省转馈，抚辑以业灾民，且防且剿，且战且耕，不专恃军威为戡定之计。”他以为镇压回民起义与剿办太平军、捻军等“群寇”不同，“陕甘事势与各省情形各别，将欲奠此一方，永弭后患，则固不敢急旦夕之效，而忘远大之规也”《左宗棠全集·奏稿》（三），第779页。左宗棠的“远大之规”，以眼前而言，就是要搞好善后，虽含有镇压回民起义、消弭回族反抗的意图，但也明白宣示了恢复甘肃社会秩序、发展西北经济、改善各族人民的生产和生存环境的思想；从长远来说，也试图通过加强对西北的治理与开发，调整好民族关系、巩固西北国防、维持清王朝在西北的统治效能。
第一，出于用兵西北特别是用兵新疆的战略需要，左宗棠主张把甘肃建设成为西部筹粮和筹转运的后勤供应基地。但兵燹八年，“秦陇受祸甲于天下，关中尚有可为，陇则土地芜废，人民稀少，弥望黄沙白骨，不似有人世光景。……又多乱沙荒碛，无人烟，无水草之地，劳费不堪，倒毙相继，其不能用大兵求速效一定之局”《左宗棠全集·书信》（卷二），第188页。就是说光靠军事手段，不能迅速解决甘肃面临的困难与问题，必须综合运用政治、经济、文化、教育等各种措施以图恢复与重建。为此，左宗棠采取“抚辑遗黎，安插良回，迁徙难回，督令耕垦，多设义学，尤当务之急”《左宗棠全集·奏稿》（卷五），第555页。的方针，进行重建。由于甘肃战后“遍地伤残，白骨黄茅，炊烟断绝”，“公私困敝”《左宗棠全集·奏稿》（卷五），第555页。，且“陇境广袤数千里，土旷人稀，乱后孑遗仅存，不及平时十分之一二”。左宗棠又命令：“留防后路各军，不但护运以利转馈，殄余匪以保残黎，并宜代民垦荒播种以广招徕，修城堡以利居止，然后民可复业也；治道路以通车驮，浚泉井以便汲饮，栽官树以荫商旅，然后民可资生也。至就地引渠溉地，变渴壤而为沃土；去害就利，拔妖卉而植蔬苗；崇学宫，立社庙，修衙署、驿舍，凡地方官私应复而必资民力者，后路各军皆于操防护运之暇并力为之。”《左宗棠全集·奏稿》（卷六），第379~380页。力图恢复与发展甘肃的传统经济，使之成为供应军需的可靠基地。
第二，改变过去对甘肃只重军事管理而不注重开发建设的状况。治理与开发甘肃，就是巩固边疆，“甘肃原是边地。自从清政府收复了蒙古、青海和新疆，甘肃却早已成为腹地。可是清政府的设施，还着重在军事”《左文襄公在西北》，第24页。左宗棠总结了清王朝在甘肃与西北治军之官多，治民之官少的教训，立志要开发和建设西北，巩固国防。这就使他在措置上有别于以前只重军事管理而不重经济开发和建设的做法，开启了由政府主导开发甘肃与西北的新时代。
第三，受洋务运动时代潮流的影响，把兴新的近代机器工业推广到甘肃，颇想有一番作为。左宗棠在福建创办福州船政局后，到西北仍继续兴办洋务企业，先后创办了西安、兰州制造局和甘肃织呢局等各项军用、民用工矿企业。不可否认，兰州制造局在镇压西北回民起义中起了反动作用；但也必须指出，它在后来摧毁阿古柏在新疆的反动统治、阻止英俄分割我新疆的野心、从俄人手中收复伊犁、维护祖国领土完整的爱国斗争中也起了积极作用。这是在反侵略战争中第一次使用自己制造的枪炮武器捍卫自己的国土。而甘肃织呢局的创办，则完全是为了开发利用西北的羊毛，使“甘人自享其利”，实现富民富国的愿望：“以中华所产羊毛，就中华织成呢片，普销内地。”“将来有成，尤为此邦师匠所自出，不但数世之利也。”《左宗棠全集·札件》，第468页。
第四，左宗棠自身也具备了治理与建设甘肃的才干与威望。左宗棠具有“经世致用”的良好素质和才干。他年轻时钻研过农学，并在家乡种试验田，对农业、养蚕、种茶、种竹诸艺，都曾亲身实践，实力讲求。这使他加深了对农业与农民问题的认识，因而能在甘肃举措得宜。他在给朝廷的奏折中总结说：“臣自度陇以来，治军、办贼而外，力务为此。所部均南方农民，素习工作；而营哨各官，又皆勤朴之选。于分防、护运之暇，亦各以耕垦、种树、沟洫为课程。”《左宗棠全集·奏稿》（八），第26页。取得了较好的成效。另外，从清代咸、同年间开始，左宗棠先后参与了镇压太平天国、捻军和陕甘回民起义的军政活动，并在其中起了相当重要的作用，充分显示了其才干，成为与曾国藩、李鸿章齐名的“中兴名臣”。到1874年他更被清王朝授为内阁大学士，成为内阁宰辅之一；次年又以钦差大臣督办新疆军务，仍兼陕甘总督。左宗棠这样的地位、声望和政治阅历是穆图善、景廉以至杨岳斌根本无法匹比的，这对于他筹措军饷、影响清王朝的决策显然是很有利的。左宗棠智略才干威重一时，这使他以开拓再造之势而不是以守成维持之势来治理与开发甘肃，起到了其他人难以替代的作用。以下各章，就左宗棠在甘肃的主要活动分别进行论述。
附录：
关于陕甘回民起义的性质，争论一直较为激烈。以下将主要观点作以介绍。林干首先提出双重性质说，认为：“清代回民起义是反抗民族压迫的民族革命。同时，基本上也是反抗清朝政权所代表的封建地主阶级的农民革命。”（《清代回民起义》，新知识出版社，1957年，第71页。）
马长寿在基本赞成双重性质的同时，比较侧重强调农民革命的性质。认为：“陕西的回民运动是在清代统治阶级（包括官僚地主）的压迫下产生的，因而它和当时其他地区的农民运动一样，具有反压迫、反剥削的农民起义性质。”（《同治年间陕西回民起义历史调查纪录序言——兼论陕西回民运动的性质》，《西北大学学报》1957年第4期。）吴万善则比较侧重强调民族斗争性质。他在20世纪60年代撰文指出，这是一次“反抗清朝的反动统治的斗争”，但“这次起义斗争更主要的表现为民族斗争形式”（《1862—1873年的西北回民起义》，《历史教学》1963年第3期）。后来再次强调，“这次起义的主要方面是反抗清统治者的民族压迫，而不是一般的反封建的农民革命”（《清朝同治年间陕甘回民起义性质的再探讨》，《西北民族学院学报》1985年第1期）。1978年出版的《回族简史》亦持双重性质说，并强调这次陕甘回民起义“具有强烈的反抗民族压迫的性质”（见该书第41、48页）。
韩敏、邵宏漠等持农民反封建革命说，认为这次陕甘回民起义是“中国近代史上一次以回族劳动人民为主体并联合一部分汉族人民共同反抗清朝统治者和地主阶级的农民革命”（《论清代陕甘回民起义的性质》，《人文杂志》1980年第3期）。
20世纪80年代以来，越来越多的研究者倾向于民族斗争说。吴廷桢、何玉畴通过对甘肃（甘、宁、青）回民起义的考察指出，这次陕甘回民起义虽然受太平天国的影响而爆发，但性质却不同于太平天国革命运动。“它不是一次以回族人民为主体并联合一部分汉族人民共同反抗清朝封建统治者和地主阶级的农民革命，而是反对清朝统治者的民族歧视和民族压迫，为争取民族生存权利的民族斗争。”（《论清代同治年间甘肃回民起义的性质》，《西北师院学报》1982年第2期。）汪受宽以西宁回族和撒拉族反清斗争为例，指出不能因起义的主体是劳动人民就轻易得出它的性质是农民革命的结论。（《论清代同治年间西宁回族撒拉族起义的原因和性质》，《青海民院学报》1982年第1期。）马汝珩则从全国范围内回民起义发生的社会条件、打击对象和斗争目标等方面说明，这次起义与太平天国革命运动不尽相同，而是“带有明显的反抗民族压迫，争取民族生存权利的民族运动性质”（《试谈清咸同年间回民反清运动性质与领袖人物评价问题》，《民族研究》1984年第1期）。
关连吉认为，民族斗争说虽然比较符合历史真实，但在当时历史条件下，就把民族和宗教问题分开，尚不能全面表述起义的性质和特点。这次起义的民族是与伊斯兰教有着特殊联系的民族，起义指导思想是伊斯兰教的宗教思想，起义的性质是与伊斯兰教有着特殊联系的反对民族压迫的斗争，目的是为了争取民族生存权利和维护自己的宗教信仰，“因而在很大程度上是一种本能的反抗”。（《清代陕甘回民起义的“求抚”问题及领袖人物评价》，甘肃《社会科学》1984年第3期。）
不难发现，20世纪80年代以来在起义性质问题上的认识是进一步深化了。通过讨论，越来越多的论者认识到回民起义的特殊性，比较多的强调其民族和宗教特色。并且有部分学者提出，应该注意到地域的不同对起义的影响，即便同为回族反清斗争，在不同地区的具体社会历史条件下，彼此间亦有一定的差异，需要分别对待，细化研究，不可一概而论。
