人有公正的能力，民主成为可能；
人有不公正的倾向，民主成为必须。
——尼布尔《光明之子与黑暗之子》
天听自我民听，
天视自我民视。
——《尚书?泰誓》
1.第五大发明
中国人“一分为二”的智慧举世无双。远者有阴阳，有君臣，有尊卑；近者有东方与西方、中国与外国，有城乡分治，有一国两制、一家两制（指的是一些人在社会主义中国做“裸官”，家属却在资本主义国家“享清福”）。历史风云际会，甚至连汉字也有了一字两制，演化出了繁体字与简体字。而在我梳理过往的中国历史时，更发现皇帝们在治官驭民方面亦是这般一分为二的。
前面说过，皇帝视天下为私产，为防流民生变，同时也为了更好收割民间财富，便将农民固定在土地上，于是乎“不是农民拥有土地，而是土地拥有农民”。与此相反，皇帝对于官员则另寻良策，把官员当作动物驱赶，就怕他盘踞一方。
简单说，皇帝对百姓是求静，求安土重迁，“本地为民”；对官员则是求动，求四海为家，“异地为官”。两者的共同目的只有一个，即加强中央集权。
为此，便有了这样一幅荒谬图景：在帝国广袤的土地上，草民如植物，静悄悄生长，只等着帝王的收割；官员则如野兽，四处饮水，四处巡视，东张西望。草民贡献粮食和蔬菜，“兽官”检查辖区植物是否交头接耳、图谋不轨。但与此同时，野兽又得像是没有地图的旅行家，绝不可以久居一地，因为国王担心当地的各类野兽与植物合谋，蠢蠢欲动，并视此为最大危情。
中国人常常不忘标榜“四大发明”（毋宁说“四大发现”），如果需要，这“本地为民与异地为官”也可算是古代中国的“第五大发明”了。
这“第五大发明”，虽然对维护帝国统治起到了一定作用，但也为中国的发展做了无穷减法。本地为民使中华文明滞留于“牛走前来我走后”的农业文明，而异地做官在历史上也没少折腾读书人。进京赶考颠沛流离，四处做官奔波跋涉，更别说有朝一日还有可能被流放——像苏东坡一样，“心似已灰之木，身如不系之舟”，“人生如梦，一樽还酹江月”。
时至今日，这“第五大发明”仍在发挥余热，不过基础却已动摇。一方面，死守人“本地为民”教条的户籍制度已是“一夫当关，千夫所指”；另一方面，不合时宜的异地为官制度同样受到越来越多的质疑。
以我目力所及，如今不仅是研究农民问题的学者、关心政权建设的政协委员，包括我在县城接触的一些地方干部，他们对于异地为官多持否定态度。地方干部有此观念，当然有出于自身利益的考虑，比如空降干部在一定程度上阻碍了他们的上升通道，但就整体思路而言，也不无理性判断。
其一，异地为官不能扼制腐败，反而可能增加腐败。此制度设计之初衷在于加强中央集权，防止地方势力结党营私。这在通讯、交通闭塞的年代的确有一定作用，然而今天交通、通讯发达，纵使是几千里都挡不住行贿者、亲友团，挡不住各利益集团间的暗黑交易。就腐败分子而言，异地为官不过是“打一枪换一个地方”，而且“换换更安全”。
其二，异地为官者可能因为缺乏本乡本土的情感和来自熟人社会的监督，行政不计后果。虽然今天有不少女子敢于上传裸照，无畏人言，但整体上绝大多数中国人都是重视社会评价的。官员亦是如此。这主要来自两方面：一是熟人社会（此时所谓“父母官”，实乃在父母之邦做官，不得不在乎人情世故）；二是历史。长久以来，这个以历史为宗教的民族，虽然不在乎有没有天堂，但人人都渴望“青史留名”。这里没有十字架，却有耻辱柱。所以即使是一个普通人的葬礼也会飘扬“万古流芳”这样的挽联。在乡土中国，一个人无论做了多大官，总还是会在意同乡及其后人的看法。
其三，异地为官增加了政府的短视行为。我曾经批评现在的政府做事不图大计，地方政府更迭过频，倒更像是一个个“临时政府”；而“临时政府”之朝令夕改、野蛮拆迁更让社会变成“临时社会”。究其原因，异地为官亦难逃其咎。以中国市长协会调查为例，2002年到2006年任期内，更换了一次市长的城市占61.3％，更换了两次市长的城市占25.3％，没有换过市长的城市只占13.3％。另有媒体披露，河北邯郸17年换了10位市长，每任市长的平均任期还不到一年半，没有一位市长能够任满一届5年。
对于小堡村所在的九江市，我做了一个简单统计，从1983年撤地建市至2008年这25年间，历任市委书记共11届，也就是说平均2.3年一任，不足任期一半。
在古代，异地做官好比流放，而现在异地做官像是巡演。有人这样形容这些官员：第一年摸情况，第二年捞政绩，第三年忙走人。
其四，异地为官增加了行政成本。首先是关系成本。异地为官挑起了本地官员与外来干部之间的紧张和冲突有目共睹。而且关系未必都是坏的东西，在行政效率方面并非关系越少越好，否则美国总统上任为什么也会任命亲信？与此同时，异地为官也增加了财政支出，造就了许多穿梭于不同县市的“宾馆干部”。“三公消费”每年消耗大量财政，而中国有两千多个县，异地为官究竟花掉纳税人多少钱财？
其五，异地为官有悖于地方自治与基层民主。今日中国，虽说公民有选举权和被选举权，但是这种“空降和尚”的做法使许多地方的民主流于形式。最常见的情形是，某地要选举新县长，由于要选择外地干部，只好先由上级组织部门从外地派个代县长，然后再搞选举，而当地民众一般不了解该官员的情况，最后只能上级组织部门安排投票。当“生米做成熟饭”，所谓选举，不过是个揭开锅盖的仪式而已。
对于异地为官，许多网民也颇不以为然，并从逻辑上予以嘲弄：“如果实行异地制，县长要外县人来当，市长要外市人来当，省长要外省人来当，接下来国家领导人该由外国人来当，联合国秘书长就只能向外星球发电波，请求空降领导者了。”
除此之外，更有人揭短：虽然县市长名义上都由选举产生，但许多“外来和尚”竟没有当地户口。也就是说，根据《选举法》，这些“高僧大德”在就任地连选举权和被选举权都没有，遑论当选县市主要领导？这不是纯粹假选举吗？有的县，县长上任几年，从头到尾工资都在他原来所在的县里拿，连人事关系都不愿调过来。
相较而言，农民们对异地为官者的态度则多少有些暧昧。这主要取决于他们对本乡本土的官员有着怎样的印象。如果是坏官，他们便会想到“外来和尚”的好处，想到遥远朝廷上还有清官；如果是好官，比如通过自己的关系重建了学校，修了公路，他们便会相信“亲不亲，故乡人”。当然，无论是本地人，还是外地人，谁来做官都由不得他们选择，好坏只能事后评价。而真正令他们苦恼的是，如果是个外来坏和尚，恐怕想责骂都找不着对象。大凡能空降来的外来和尚，在“做空”了一个地方后，还能被空降到另一个地方继续做官。
农民们说不出多少理论，但他们知道如果能民选本地官员，为官者在情感与理智上都更可能会为本地谋福利，对他们负责；他们知道监督一位久居地方的官员比一个来去匆匆的“外来和尚”更容易。可叹这个地方自治的梦想，在近百年前被无情中断。当“民选县长”在百年后仍是梦想时，谁还记得1922年的中国曾经出现首位“民选省长”？无论惊艳与惊魂，其所见证的不过是二十世纪的一枕黄粱。
2.为什么要有乡镇精神？
论及美国的民主，托克维尔曾经谈到两个重要的东西，一是乡镇精神，二是民情的培育。二者相辅相成，紧密地联系在一起。
如果爱国主义还有可以被称颂的地方，它首先应该根植于人们对家园故土的担当与热爱。正如韦伯将美国的资本主义精神归功于新教伦理，托克维尔同样认为美国的民主发端于来自新英格兰的乡镇精神。在他看来，在没有乡镇组织的条件下，一个国家虽然可以建立一个名义上的自由政府，但由于没有自由精神的根基，那片刻的激情、暂时的利益或偶然的机会虽然可以创造出独立的外表，潜伏的专制主义迟早会浮出水面，呼风唤雨。
而这具有奠基意义的自由精神，即来自于对民情的长期培育。而且它必须落实到法律层面，而不只是道德。
在各种自由中最难实现的乡镇自由，也最容易受到国家政权的侵犯。全靠自身维持的乡镇组织，绝对斗不过庞然大物的中央政府。为了进行有效的防御，乡镇组织必须全力发展自己，使乡镇自由为全国人民的思想和习惯所接受。因此，只要乡镇自由还未成为民情，它就易于被摧毁；但只要它被长期写入法律之后，就能成为民情的一部分。（托克维尔，《论美国的民主》）
正是因为认识到乡镇自由的重要性，近两百年前，托克维尔将考察美国民主的第一步放到了美国的乡镇，同时不忘给予乡镇无上的荣光——如果说国家是人之造物，那么乡镇则是上帝之造物了。在托克维尔看来：“乡镇是自然界中只要有人集聚就能自行组织起来的唯一联合体。所有的国家，不管其惯例和法律如何，都有乡镇组织的存在。如果说建立君主政体和创造共和政体的是人，而乡镇却似乎直接出于上帝之手。”
对于美国的这些“上帝之造物”而言，最大幸运是它们不但没有被一个外在的庞大政权所摧毁，反而在自己的基础上不断拓展、上升，由乡镇一级的组织，发展到县、州一级，直至最后建立起全国性的联邦国家。而新英格兰堪称典范，乡镇各自任命自己的各种行政官员，规定自己的税则，分配和征收自己的税款。新英格兰的乡镇没有采用代议制的法律，但凡涉及全体居民利益的事务，也像古雅典一样，均在公众场所召开公民大会讨论决定。
进一步说，美国是各地“乡民”不断自我组织、不断扩大联合的产物，直至成为马克思梦寐以求的“自由人的联合体”。而不是相反，不是由一个新生政权将每个人都打散，待做好消毒与清洁后，好的留下，不合格的抛弃，并在此基础上形成一个所谓的“万众一心”、“万众一脑”的新社会。当国家利益高于一切，个人利益乃至个体本身实际上已经变得微不足道了。
若不是翻检旧时的档案，我怎会知道在过去那个国家至上的年代里，我所在的普通中学的校长，竟然必须由省委书记亲自任命？如果你是这个学校的一员，想以此标榜这所中学当年规格如何之高，竟需要省委书记大人亲自任命校长，那你就大错特错了。只要你逻辑还算清楚，就会知道从本质上说这只能表明这所中学及其所在的县乡镇失去了对这所学校的管理权。这个道理恐怕古人也可以想得清清楚楚——作为一介臣民，你不能因为凡事都得听皇上的，便吹嘘自己与皇帝同气连枝，是皇亲国戚。
回顾中国历史，这里并非没有自治传统，只是这种自治传统与托克维尔笔下的乡镇自由相去甚远。后者，公民与国家有着清晰的权界，公民不光有决事权，而且有天经地义的抵抗权；前者，臣民终究是君权下的鸡蛋，他无法甚至从未想过要与权力的石头抗衡。当抄家与灭族具有持久的正当性，乡镇自治注定只是苟安，是苟全性命于乱世。
在国家与农民的关系上，中国传统中的主流思想所突出的是强权统治，而非公共服务。乡村自治充其量只是一种辅助性治理，是帮忙。从总体上看，学界通常将秦灭六国后的中国乡村自治主要分为以下几个时期：
一是从公元前221年秦王朝建立到清末，持续了两千多年的“皇权不下县”的传统。国家政权机构只设置到县一级，县以下实行乡亭制、保甲制等制度。这种乡镇治理体制，始终维护皇权至高无上的统治地位，具有乡绅和宗法社会治理的自治性质。
二是从1908年到1949年，从清末到民国四十多年的“地方自治”。1908年清朝曾经颁布《城镇乡地方自治章程》。其后，北洋政府于1914年、1919年、1921年先后颁布了《自治条例》、《地方自治条例》和《乡自治制》，将县以下的乡改建为具有法人性质的自治团体，并按西方近代政治制度模式设计了由选举产生的议决机关、执行机关和监督机关。1928年国民政府颁布《县组织法》，规定了“地方自治”的原则，后来发展到乡镇具有一级行政区划的乡镇公所。这也是中国地方自治与乡镇精神得到蓬勃发展的时期。
三是从1949年以来全能主义主导下的“万能政府”构建。尤其在1958年开始的人民公社时期，公共权力侵蚀了所有的个人领域，以“加速实现共产主义”。农民戴上了“社员”的帽子，完全丧失了个人的自主权，成为狂热的公社化机器上的螺丝钉。到1985年年底，农村废除人民公社、恢复建立乡政府的工作基本结束，又不得不面临乡镇政权恶性膨胀的问题。乡镇政权的建制与扩张，既突破了两千多年“皇权不下县”的传统，又放弃了清末以来四十多年“地方自治”的实践努力，空前地将国家政权下沉到乡镇一级，建立了历史上和世界上最强大而又缺乏有效约束的乡镇政权。（周作翰、张英洪《农民自由发展与乡镇体制改革》）
至此，基层政权建设已经遍布每一个山坳。然而，它与乡镇自治与乡镇自由不但未能重合，甚至背道而驰。上级总是希望有更多的下级为其服务，同时更好地控制社会，由此导致了权力的自我扩张，不仅有中央、省、市、县、乡镇五级政府，突破了历史上和世界各国只设署中央、州、县三级政府的惯例，而且供养了大量冗员，出现顾炎武所感叹的“一役而恒六七人共之”的盛世萧条。其结果，难免如吴思在《血酬定律》中所说的那样，“良民或者死于沟壑，或者挤入白员（指超编人员）队伍，或者沦为盗贼”，到头来，社会风气每况愈下。平时，这些白员们顶着国家招牌，只顾顺手牵羊，一旦出了事，聘用部门也能顺手牵出几只替罪羊——坏事都是临时工干的。
公允而论，就中国的乡镇自由而言，上世纪下半叶并非完全没有大发展。从七十年代末开始，待慢慢废除了人民公社，推行家庭联产承包责任制之后，许多农民洗脚上岸办起了集体企业，“苏南模式”曾经盛极一时。小堡村所属垦殖场，不仅开办了多家企业，在级别上比县还高半级。当地风气开化，应该与当年汇集了大量上山下乡的干部、知识分子不无关系。像萧克那样开明的老干部也曾被赶到小堡村附近放牛。那是一个将无数牛人关进牛棚的时代。
不过，乡镇企业的辉煌似乎只停留在八十年代。曾经办得红红火火的厂子，从九十年代开始已经日渐凋敝。转轨的年代，牛刀小试的乡镇企业在完成了重启中国经济的作用后，又被扔在了一边。
