以公共利益为界
行政机关通过调解ADR等手段，通过柔性之治实现化解行政争议的目的，有时需要行政机关在依法行政的前提下进行一定程度的妥协，这种妥协应当处理好行政自由裁量权与公共利益的目的，否则就会陷入为了前进一步反而退后两步的境地。因此，行政机关只能在法定权限和范围内行驶自由裁量权。同时，公共利益关乎行政权力的行使，其结果会直接影响到私权利的保护，影响到社会的和谐与发展，理性地规范和控制行政权力应当成为行政法贯彻实施的重要价值目标，这与公共利益的实现、私人合法权益的保障是密不可分的。
王锡锌在介绍美国《行政争议解决法》谈到行政机关并非在所有的情况下都可以选择适用ADR。由于ADR程序的非正式性、保密性、为寻求合意而表现出的妥协性，但一个行政争议的解决可能涉及到行政先例的确立、公共政策、公共利益、信息公开的必要性等因素时，行政机关不得以ADR程序替代正式的行政程序。值得注意的是，虽然以上规定意在限制ADR程序在特定领域的使用，但在操作上却将裁量权留给了行政机关。这引发了对限制使用效果的许多批评意见，特别是针对其中第（2）条的公共政策问题。首先在美国，历来公法与私法的界线并不清晰，“非管制化”所导致的政府职能私有化趋势，使私法与公法的区别更加不明显。在这样的情况下，行政机关是否能够适当作出有关公共政策的判断是值得怀疑的。另外，即便行政机关确立了经国会认可的判断标准，这些标准是否能够得到落实仍需监督。出于“精简行政”的政治压力，行政机关有时可能不得不把公共政策、价值标准等问题放在次要位置考虑；而从行政效率的角度考虑，行政机关的确可能缺乏内在动力去仔细、严格地排除在涉及公共政策领域适用ADR程序。因此，批评者认为，要使上述排除性条款更具操作性，国会还需要采取进一步的监督措施。为此，在确定ADR的适用范围和标准时，不得不具体考量其对公共利益的影响，从而确定是否在争议中是否可以适用。
一、公共利益的界定
在我国《宪法》第十条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。《宪法》第十三条：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。《土地管理法》第二条第四款：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。该法第五十八条：有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；《城市房地产管理法》第十九条：国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。《行政许可法》第八条第二款：行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。
公共利益的含义较广泛，常因时期、地区的不同而有所变化，例如有时由于原有的法律作了修改，某些限制因而被解除。因此，哈耶克指出自由社会的共同福利，或公共利益的概念，决不可定义为所要达到的已知的特定结果的总和，而只能定义为一种抽象的秩序，作为一个整体，它不指向任何特定的具体目标，而是仅仅提供最佳渠道，使无论哪个成员都可以将自己的知识用于自己的目的。也有人认为，在理论上对公共利益的含义予以界定是必要的，公共利益是指一定范围内不特定多数人的共同利益。所谓“不特定多数人”是指不同级别的政府所能管辖或代表的人民。因级别不同，政府所代表的人民的数量当然也就不同。所谓“一定范围”是指不同级别的政府所管辖的地域范围，公共利益由此有国家利益和地方利益之分。所谓“共同”即是共同共有的意思，公共利益与一定地域内的每个人都直接相关。所谓“利益”，既包括事实上已经取得的各种正当权益，如生命健康，又包括可能获得或丧失的各种正当收益，如经济结构的良性发展、社会秩序的安定等。总之，公共利益有不同的层次和方面，相应的事务也有大小和性质之别，它们都应得到行政法的调整，都在政府职能的范围之内。最高层次上的社会利益虽然涉及的范围最广，但其内容毕竟有限。即使是非常民主的社会中非常民主的决策，也不可能满足社会中所有人的利益，每个个体的利益都是有差别的，所以至多能形成大部分人的利益。因而，在一个国家内，除了极少的共同利益外，并不存在绝对意义上的社会利益。
二、行政争议中ADR与公共利益
关于ADR与公共利益的关系，可以从以下两个方面加以界定。一方面，ADR有助于实现公共利益。公共利益是个不确定法律概念，对公共利益的判断实际上就是一个对各方面利益权衡取舍的过程。如果使用ADR既能考虑到当事人低成本高效率解决纠纷的迫切心情，又能保证所启动的纠纷解决方式与特定的纠纷解决需要相符合，无疑是符合公共利益的。另一方面，ADR使得行政权被滥用的可能性大大增加，借和解之名行私人利益而损害公共利益或者为息讼宁人违反法定的职责。在这两方面的关系中，后一方面尤需引起我们的重视。
然而，随着社会进入社会福利法治国家时代，行政的重要性日益显现，立法的滞后性使得法律不可能对瞬息万变的社会事务作出事无巨细毫无遗漏的详尽规范，行政的广泛性和复杂性要求有更大的行政权运行空间，客观上就要求通过部分解决纠纷的权力委托给行政机关行使，这其中涉及到在立法明确规定的一个范围幅度内适用法律的判断。
三、行政争议中ADR适用原则
1．自愿原则
意思自愿是ADR机制的基本要求，在我国行政纠纷解决机制中构建ADR时，应当遵循这一原则。自愿原则一方面体现在当事人选择哪种机制用以解决行政纠纷，是选择行政复议还是直接走诉讼之路，应由当事人尤其是原告来自主选择，当事人选择救济途径的权利应该得到充分尊重。因为如果当事人缺乏合作的诚意，调解不仅白费工夫，耽误当事人的时间，甚至错过复议、诉讼的机会，还可能给行政机关进一步压制当事人和侵犯当事人权益创造新的条件。
另一方面，也是最为重要的是，自愿原则是双方当事人合意的基础，也是衡量当事人的合意是否有效的标准，这主要体现在以调解或者和解的方式来解决行政纠纷的过程中。
首先，和解或者调解的启动应当由当事人双方提出或者由中立的第三方在尊重当事人的意愿下提出，纠纷解决机构不能为了追求结案率或者其他因素强迫任何一方参与到和解或者调解中。例如在行政诉讼中，绝大多数原告是为了保护或者谋求某种现时利益而进行诉讼。法院通过协调由行政机关以变通的方式给予原告这一利益后，一般就可解决行政争议。如果原告的目的不在此，而是要通过诉讼得到一个“说法”，起到一个示范作用，原告坚持诉讼请求，则没有协调的可能性。如在审判实践中，最常遇到的诉劳动和社会保障局的工伤认定决定案件，由于劳动局对劳动者作出的不属于工伤的决定直接涉及到该劳动者的后续治疗费和待遇问题，为解决这一现时的问题，该劳动者会对劳动局作出的不属于工伤的决定提起诉讼，当法院通过与用人单位协调，妥善解决了原告后顾之忧以后案件通常会以原告撤诉而告终，就一般而言，原告不会再为被告工伤认定决定的对与错而坚持诉讼。反之，对一些涉及现行政策规定的案件，原告的诉讼目的是要通过诉讼来否定一些政策规定，对这类案件协调的难度会非常大，一方面原告认为达不到诉讼目的，拒绝接受协调，另一方面作为被告的行政机关顾虑到政策的稳定性和连续性也不愿作出回应，从而使法院的协调努力无功而返。
其次，在和解或者调解的过程中，双方当事人完全根据自己的意愿进行平等对话、协商甚至做出一定的妥协。任何一方，特别是行政机关一方不能凭借自己的“强势地位”将自己的意愿强加到对方身上，而第三方应当致力于为此提供条件，虽然可以提出自己的协商建议，但不能强迫任何一方当事人接受。最后，和解协议或者调解协议应当是双方当事人的最真实的意思表示，并在不违背法律、不侵犯公共利益且由双方签字的前提下具备法律效力，任何一方都应当遵守，纠纷解决机构也无权任意改变。在整个过程中，一旦发现有一方当事人尤其是公民的意愿遭到了胁迫，则和解或者调解无效，纠纷解决机构应当及时进行干预。ADR机制能否为我国行政纠纷的解决起到实质作用，主要在于自愿原则能否落到实处。虽然行政机关与公民之间应当是一种合作的契约关系，但是在实践中，谁也无法否认行政机关的“强势性”。因此，在利用ADR解决行政纠纷的过程中，应当重点防止公民由于受到行政机关的胁迫而不得不撤诉等情况的出现。在制度的构建过程中，将自愿原则贯穿始终势在必行。
2．合法原则
诉讼向来被人们看成是维持公平正义的最重要方式，法官通过当事人的举证、质证、辩论等程序，根据法律利用自己的理智和专业作出裁判，因此在合乎法律、发现真相、维持社会正义方面更容易让人信服。而ADR不同。ADR的目的在于解决纠纷，而不是挖掘出真相，因此在ADR机制下解决纠纷则更为随意和自由，当事人迫切于自己纠纷的解决，而可能导致对法律、公共利益以及他人合法权利的忽视。公平正义的获得并不能以此为代价。因此，如何保证通过ADR得到的纠纷处理结果合乎法律至关重要。根据合法原则，在采用ADR机制解决行政纠纷时既要保证实体上的合法，又要遵守程序上的合法。实体上的合法是指通过ADR机制的处理结果不能违背相关的法律法规，不得损害公共利益和他人的合法权利。为了实现这个目的，行政纠纷双方当事人应当自律。行政机关比公民更为“懂法”，故更要“守法”。行政机关既要达到解决纠纷的目的，又要坚守自己的职责。而更为重要的是，要通过程序的合法性来保证结果的合法性。这就是合法原则的另一方面。程序的合法性，则意味着纠纷的解决过程应当遵守法定程序。调解程序是效率价值与公平价值最大程度地融合与体现，有助于实现个体自由与公共秩序的有机结合，渗透了个体权利与行政权力的共同归属。为了使调解程序高效运转，应该区分不同类型的案件并采取相应措施。这就需要制定和完善相关的法律来规范纠纷解决程序，也需要其他相关原则和制度的构建来对之进行监督。
对政府职能的要求
我国非诉讼行政争议解决制度在防范和化解纠纷、维护稳定、促进依法行政的方面有着重要的作用，同时也意味着各级基层政府应增加对多元化非诉讼纠纷解决机制的投入和成本控制问题；人大应加大立法的力度，制定、完善有关非诉讼纠纷解决机制的程序规则，使非诉讼纠纷解决程序确定化、技术化、规范化，以增强运用非诉讼方式解决纠纷的信心，这是非诉讼方式运作的制度保障；基层政府还应建立、健全多元化非诉讼纠纷解决机制，并切实明确这些机构的职责，这是非诉讼方式利用、发展的物质基础。与此同时，现有的政府解决纠纷机制存在着各种各样的问题，将这些问题的共性加以归纳，可以概括为以下几点：
一、机制设计的协调问题
第一，各个制度相互之间的关系界定不清。比如信访案件的当事人认为信访部门没有履行法定职责能否申请行政复议，调解和裁决是否可以同时适用问题，立法都没有明确规定，常常弄得当事人无所适从。
第二，相互之间的职能范围界定不清，同样的违法行政活动，交由不同的部门去实施监督，效果往往会迥然不同。并且各部门之间没有明确分工，也会发生相互推诿、无人负责的打太极拳现象，从而可能酿成矛盾激化。
第三，各种制度、各个环节之间在制度上和程序上相互协调和相互衔接的不够，造成资源重复浪费，政府成本过高。比如，信访与复议、信访与诉讼、监察与信访的协调与衔接问题，在实践中就常常会出现三者的恶性循环；再比如，与纠纷解决机制同等重要的抑制防范机制，二者就没能相互照应，存在着一定程度上的脱节。
二、ADR机构独立性和公正性
自然正义原则要求，自己不做自己的法官。任何纠纷的解决机构都应当以一种独立、公正、超脱的地位自居，不能与任何一方当事人有利益上的牵连，也不偏袒任何一方，以保证自己能够保持理智的思考，作出公正的决断。在行政纠纷的解决中，更应如此。由于行政纠纷的一方当事人是行政机关，而行政复议机构、行政信访机构也隶属于行政系统，俗话说“官官相护”，如果无法保证这些机构的独立性，那么这些通过此类方式得出的处理结果必然会失去信服力。
行政机关内部解决纠纷的机构如监察部门、复议部门的独立性和公正性仍有待加强的现状与目前尚未能实现行政机关内部的职能分立有重大关系。而且，其财政由各级政府划拨。机构成员通常也是该部门的工作人员，由政府任命，其地位的保障与其他公务员没有区别。这很难跳出人情圈、权力圈、利益圈而独立、公正的解决纠纷。我国政府解决纠纷机制的主体是各级政府部门，具体来说往往是行政机关的执法机构或行政机关的上级机关，特别在调处与行政管理有关的纠纷时，其不独立性和不公正性更为明显。行政机关主持的复议、听证、裁决在现实中都不尽如人意。
三、ADR人员的专业性
