ADR可以适用于行政争议的解决吗？例如余军指出私法纠纷解决模式在行政法上的运用，需要研究其妥当性。美国1998年《行政争议解决法》的颁布及其实施效果对这个问题有一些回答，那就是可以用于行政过程而且效果良好。ADR在行政过程中的制度实践包括和解、调解、谈判协商、仲裁以及小型审判等等，适用的最主要领域是能源管制和环境保护等行政过程中。关于和解、调解、谈判协商和仲裁我们都比较熟悉。小型审判作为一种ADR机制，并不是一种审判方式，而是一种“司法之外的程序”，其实质是将法律争议的解决从法院手中转移到当事人自己手中。在小型审判程序中，当事人可以通过协商而达成协议，协商过程不需要制作案卷记录，程序秘密进行而且不具有强制约束力。实践表明，小型审判作为一种争议解决方式具有节省时间和金钱的优势，它在政府采购合同领域已经成为纠纷解决最主要的ADR技术。行政机关并非在所有的情况下都可以选择适用ADR。由于ADR程序的非正式性、保密性、为寻求合意而表现出的妥协性，当一个行政争议的解决可能涉及公共政策、公共利益、必须信息公开等因素时，行政机关不得以ADR程序替代正式的行政程序。
（一）服务型政府职能的要求
各国行政模式的历史发展经历了管制行政到服务行政的转变。20世纪80年代以来，西方各国掀起一股行政改革浪潮，形成了一场持续至今的新公共管理运动，其重要价值导向之一是实现由“以政府为中心”的管制模式向“以满足人民的需求为中心”的公共服务模式转变。
服务政府是指政府以公众为行政服务对象的行政价值取向和服务范围的确定。十六大报告中关于我国现阶段政府职能的目标定位是“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，减少和规范行政审批”。这表明我国的行政价值取向开始从单纯的管理活动向为行政对象服务活动的历史性转变。过去由于国家的主要财力都投入到经济建设中去，国家的社会事业和公共产品供给就长期处于维持低水平发展的状况。这种经济建设型政府带来了不少社会问题，如地区差距、城乡差距、三农问题、贫富差距、失业问题、环境污染问题、腐败问题等造成的矛盾纠纷日益增多，严重威胁着我国的社会和谐与稳定。当前，我国已经进入社会矛盾突发和高发期。为了消除社会发展的不平衡和不协调问题，政府在职能定位上已经从“经济发展目标优先”转移到“经济发展与公共服务并重”的道路上来。政府在关注经济建设和经济增长的同时，也在提供公共产品和公共服务。但在服务型政府的建设中，由于服务意识的薄弱、服务过程协商程度不够，加上制度建设处于初级阶段，因此，对服务型政府建设过程中可能产生的纠纷以及纠纷的解决机制也就缺乏足够的认识和系统的构建。
面对复杂的社会关系和多样化的社会治理模式，各国都在寻求高效率、低成本的多元化纠纷解决机制。这种多元化的纠纷解决机制，是一个社会中多样的纠纷解决方式以其特定的功能相互协调、共同存在，所构成的一种满足社会主体多种需求的程序体系和调整系统。它不仅可以为当事人带来获得救济和解决纠纷的便利，也是实现社会和谐的必由之路。服务型政府所蕴涵的民主、契约、服务、合作等服务行政的理念，是非诉讼行政争议解决机制确立的基础。非诉讼行政争议解决机制的理念在服务型政府建设中，具有重大的理论意义和现实意义。现在所倡导的“大调解”模式正是对于这种问题的回应，它是一种在党政主导下将民间组织的职能、行政部门的职能、司法部门的职能组合交织在一起的模式。其功能在于预防和解决纠纷，更在于促进社会和谐、保障社会稳定。
（二）化解纠纷优势
1．适用范围广泛
随着ADR实践的发展，人们发现绝大多数行政领域，都存在着适用ADR作为裁决替代品的空间和条件。正是基于ADR的非正式性、灵活性和非强制性，使其具有广泛的适用性。现实生活中的纠纷大量存在，然而进入诉讼程序毕竟只是少数，相当多的部分是由当事人通过非诉讼渠道加以解决的。ADR不受任何入门条件的限制，它不仅充分尊重当事人的意志，允许他们自主选择程序主持人和解决纠纷所适用的法律和程序，而且不断通过自己的完善和发展为当事人提供更多更有效的纠纷解决途径。
2．高效、便捷、成本低
行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。ADR方法可以使公民、法人和其他组织在解决行政争议的过程中廉价、方便、迅速地获得救济途径，使他们节省费用、时间与精力。行政性ADR通常是不收费的，相对于高昂的诉讼成本而言，ADR行政争议解决机制具有省时和省钱等优点，能使当事人以较低的代价获得较大的利益。尤其对于许多小额诉讼来说，通过ADR方式解决是最佳选择。
3．专业性强
ADR调节员或仲裁员一般都受过该方面的专业训练或者是该领域的专家，相比起法官来说无疑具有专业优势。在行政事务无限扩张的今天，行政主管部门对本地区的实际情况、主要问题、专业知识非常熟悉，同时还拥有调查和分析的技术手段和专门人员。因此，在行政争议产生以后，依当事人的请求，行政部门可以迅速介入，查清案件，并提出适合解决问题的办法。
4．有利于维护社会稳定
ADR的目的在于实质性地解决纠纷，它的整个过程覆盖了实质性的纠纷产生以前的各种预防、缓和、安抚机制，特别适合于柔性化的行政权力的运作方式。ADR解决行政纠纷的过程强调由卷入纠纷的行政机关和私方当事人通过合作的、以利益为基础的协商以解决纠纷，它的关键性机制在于当事人的高度参与和非对抗性、以及他们之间以未来为导向的、激励性的、协调关系为中心的建设性的交往和商谈。ADR技术的非正式性和灵活性、以一致性意见为基础、折衷性、规范的生成和参与者中心主义等特征使得现代行政法能够积极地、能动地回应新的社会问题和需求，在处理纠纷、社会危机方面也更为有效。
我国现有行政争议的解决方法
一、行政诉讼的不足
1．适用范围狭窄
第一，行政诉讼的受案范围较窄。行政诉讼所保护的权利范围仅限于人身权和财产权，还专门规定了不予受理的事项。从受案范围可以看出，对于抽象行政行为、行政执法过程中公民受到执法人员的恐吓或辱骂、行政指导行为造成的某些损害，公民向行政机关提出合理的咨询要求而得不到答复等等，就难以通过复议、诉讼等渠道得到救济。
第二，从原告资格来看，传统上认为，只有具体行政行为的相对人才有权提起行政诉讼，享有原告资格。这种理论有着明显的缺陷，按照这种理论确定的能够起诉的原告的范围极端狭窄，使得很多的行政行为不能进入司法审查程序。因此，在20世纪90年代后期有人对这种理论提出了质疑，法院也开始逐渐扩大了能够起诉的原告的范围，提出了利害关系人诉讼的理论。即对行政机关可诉的行政行为，除了相对人享有原告资格以外，权利义务受其影响的其他人也有权提起行政诉讼。尽管这样，利害关系人的范围也不能过度扩张，所以有很多受到行政行为间接影响的人无法通过救济渠道来表达不满。
第三，行政诉讼主要审查具体行政行为的合法性，仅对行政处罚显失公正有所变更。行政复议立法虽然规定具体行政行为明显不当的，复议机关可以撤销、变更，并可以责令被申请人重新做出具体行政行为，但实践中理解具体行政行为的不当仅限于有法律规定幅度的情况。对于实际社会生活中大量存在的行政机关及行政机关工作人员行使职权时的拖延、无礼、不合理、不公平等不当行为，却很少能够顾及。要对失当行政行为实施救济是社会发展的需要，也是社会发展的结果。现代社会，由于政府管理领域的不断扩大，行政机关在行使职权时的各种拖延、无礼、不合理、不公平的行为，造成相对人合法权益损害、引起相对人不满的情况越来越多。由于行政行为之合理性缺乏明确的规定可以遵循，所以也无法得到相应的救济。
第四，行政诉讼的诉讼时效一般为3个月，行政复议的申请期限一般为60日。从行政效率的角度出发，这种期限的限制是必然的。但是，很多情况下，因为行政机关的拖延或不告知期限，导致相对人错过期限而无法得到救济；或者尽管因为当事人自己的原因超出期限，但相对人仍不遗余力地想要通过某些途径申诉，这样就不是复议和诉讼能够解决的了。
2．比较费时、费力、成本高
诉讼至法院，有时一个简单的案件也需要按程序走完，出具正式的法律文书，害得当事人几趟跑，时间拖延很久，给当事人造成很大的诉累。同时大量的争议涌向法院，极大地浪费了宝贵的司法资源，也使有限的法官压力过重，影响了司法的质量和效率。当事人为参与诉讼，为此还必须支付昂贵的律师费、诉讼费和其他费用，成本支出高。对于某些案件，如小额纠纷，诉讼无疑是成本高昂的一种解决方式。
3．专业性不高
一些专门领域（如环境、建筑、电子商务等）内发生的纠纷，法律知识固然重要，但往往有关某个领域的知识以及解决专门纠纷方面的知识更为重要。随着政府职能扩张，政府管理范围和深度正在不断拓展，违法行政也随之变得更加复杂，使得行政审判的难度大大增强。行政管理分工更加精细，各行政领域的特殊性更多，审判所需要的背景知识随之越来越庞大，越来越难以掌握。秉持公正的法官有时也很难在专业范畴内下判断。
4．实际作用得不到发挥
一，目前我国老百姓的法治意识还比较淡薄，不愿告、不敢告、怕告行政机关的情况仍然十分普遍。人民群众对政府的腐化、以权谋私、滥用权力等现象深恶痛绝，迫切要求人民法院主持公道和伸张正义并出面干预，但却对法院能否公正有效地执法信心不足，甚至认为是“官官相护”。有的群众认为“县官不如现管，赢得官司只一次，可受气要一辈子”，明确表示不愿主动打行政官司。
二，有些行政机关采取种种手段干扰阻碍行政诉讼。一是对原告采取威胁、恐吓、打击报复等手段，压制相对人提起行政诉讼；二是对法院行政审判不予配合，甚至采用行政职权进行对抗。
三，审判独立性质疑。法院在人员录用、法官待遇、办公住宿条件等一系列问题上仰当地政府鼻息的情况下，审判独立无法落实。法官级别仍套用行政级别。行政庭法官、庭长甚至法院院长的级别往往比被告法定代表人的级别低。有些被告法定代表人因此对行政审判非常抵触，甚至认为法官没有资格审查案件，公开藐视法院的权威。
四，隐蔽性的滥用职权和不作为案件比重上升，而这方面的理论研究相对薄弱，司法实践中也没有形成严密的审查标准。另外，行政法体系越来越复杂，法律冲突现象增加，相当多的违法行政现象根源在于法律冲突。行政审判对象发生的以上变化使得对于具体违法行政行为的认定和适用法律变得更加困难。
综合以上原因，尽管已有行政复议、行政诉讼等非常正规的救济制度，但由于纠纷性质、申告期限、当事人资格等方面的限制，在实践中真正受到行政复议、司法审查以及获得赔偿的行政纠纷只是少数而已，相对人产生了怨情却无法通过上述渠道获得救济的情形仍然不少，大部分仍需要其他途径来解决。因此，有必要建立和完善ADR制度作为补充，从不同渠道对行政争议简便迅速地予以相应救济。
二、非诉讼方法的利弊
非诉讼方法包括对诉讼的调解（协调）、行政复议、信访等主要方式，以及在纠纷解决领域未受重视的协商、调解、监察等方式；包括我国政府纠纷解决的机制如行政调解和行政裁决，以及在政府指导、授权或委托下借助民间机构解决纠纷的方式，各种方法各有优势与不足，在本书后面几章将对这些方式的不同利弊进行具体分析。
