（4）按规划手段分类：实施手段方面有，施工方法、材料革新等技术手段，还有社会、经济等手段，信息、资源、人才等。从规划实施的时间看，常用长期规划、中期规划、短期规划等来表示。一般长期规划以10～20年为目标，超过20年的为超长期，中期规划为5～10年，短期规划在5年以内。此外，还有基本构想、基本规划、实施规划、法定规划、任意规划等等。从规划形成手段方面有，概念性规划、大纲规划、综合规划、总体规划、控制性规划、修建性规划、实施规划等。
理解规划分类，有助于规划师在编制规划时能正确把握规划的目标和内容以及相关法规的规定要求，提高规划内容的规范化和专业化水平，补充和完善规划体系。
3.1.4 规划的局限
规划作为把现实与未来联系到一起的一项涉及市民的公共性利益的行为，虽然非常重要，但因主体、目标、对象、手段以及分类等方面的内容的广泛性和多元性，使得规划本身存在着许多困惑。同时，科学和技术发展的局限也制约着规划自身的发展。规划的局限主要体现在以下三个方面：
1.规划内容的变质性
规划是基于已设定的目标和条件下显示最合理的行动规范。但是，目标和条件是随着时间的变化而变化的。比如，在经济增长期制订的地域开发、工业园区规划等，由于经济危机、技术革新等原先没有预料到的状况和环境的变化，与现实的目标产生了矛盾；而达成目标的手段因价值观的变化和技术的发展也变得陈旧，或者说目标与内容不相吻合。因规划目标、实施手段在长时间的实施过程中发生变化，而导致规划内容的变化是不可能避免的。
而在市场经济时期，私益性主体或公私混合主体代替了公益性主体，规划的对象、时间、手段、资金则往往由私益性主体所决定。私益性主体决定规划内容的变化，或者规划主体本身的变化，是规划长时间实施过程中的最大不确定因素，随时都有可能发生。此外，人的行为是由人的价值观所决定的，而价值观并不是一成不变的。在现实与未来的两个不同的时期中，价值观的变化是必然的。从发展起步期的“需求满足型规划”，到发展成熟期的“价值取向型规划”的转变，说明了即使技术的高度发展也不可能解决对价值观变化趋势的预测问题。价值观的变化导致评价规划的目标、手段等的变化。如果一味追求目前设定的最终目标，则必定损害规划的将来利益。从这种意义上看，现阶段的规划结论并不是具有普遍意义的绝对真理，而只是一个最佳的规划选择（即从几个可选方案中选择最佳的方案，是比较合理的安排，而不是最终的理想状态）。因此，规划师们只能不断地从历史和现实发展的经验出发预测未来，在一定的认识水平和一定的手段条件下制订一定水平的规划目标。由此可见，保持规划内容的弹性，并随时准备在实践中不断进行调整和修正，是应付规划内容变质性的基本方法。
2.规划预测的不准确性
对将来的状况进行预测是规划的重要组成部分。但是，不管规划者运用如何精致的理论，预测的精度要达到百分之百是不可能的，预测的误差总是存在。而以有误差的预测为前提而制订的规划，误差越大则规划的信赖程度越低。
计划经济时期大多数规划的主体为政府，规划的对象、时间、手段、资金等通常是由政府决定的。由于资源的高度集中与垄断，政府可以有计划地指导城市的开发与发展。因此，计划经济时期的规划发展预测的精度也相对准确，如计划生育政策下的人口预测等等。但是，在市场经济体制发展的过程中，包括价值观多元化等多种因素的影响，规划实施的对象、时间、手段、资金等已经不再完全由政府部门所掌控。许多时候，往往取决于市场、取决于市场化了的规划主体，从而导致规划的预测变得更加困难，不可预测的因素大量增加。从图3-4可以看到，即使在计划经济体制时期，为提高规划的预测精度，需要在必要的时期进行新一轮预测和论证，以弥补上一轮规划时的预测精度的不足。而在计划经济向市场经济的转型过程中，可预测的范围更小、不可预测的范围更大，则更需要及时进行新的预测和论证，扩大预测的可视范围，以正确指导规划的实施。所以，在改善预测手法、提高预测精度的同时，在必要的时期进行规划修订是必须的。
3.规划实现的茫然性
虽然在许多规划中，都有明确的规划时限，如5年、10年、20年等。除了非常明确的短期计划性规划外，多数规划都受到内容变质性和预测不准确性的影响。
10年、20年等时限实质上只表示规划的一种将来的目标状态，并不表示在将来的时限内规划一定能够实现或完全不变的，更不表示将来的终结形态。在漫长的社会发展中，不只是实现的时间，对象的空间也有可能发展变化。比如，行政区划的调整，交通、信息的发展引起的区域实际影响范围变化等，都有可能引起规划内容的根本性变化。特别是在市场经济时期，规划实现时间和规划建设空间将变得更加茫然。因此，在有限的空间和时间内制订切实可行的规划是规划编制的首要任务，立足现实、展望未来是规划编制的基本出发点。
规划的局限要求规划师在制订规划时更应该把握时代发展的方向，提高对规划本质的认识，加强对规划方法论方面的研究，把规划的理论研究与规划实践更加紧密地结合起来，从实际出发不断调整和提高规划编制水平，促使城市的建设更加有序、科学、合理。
3.2 城市规划战略的选择与实施
3.2.1 城市规划的战略选择
1.战略性选择的意义
城市问题的多元化决定了研究城市规划战略的多元化，不同学科的知识背景形成了不同的战略研究方法。早期的建筑和城市设计、交通和市政工程的主要内容是解决与工程有关的问题，技术的革新和发展自然而然地成为研究的主要内容。材料改良、技术发展成为这些学科发展的主要动力。虽然研究的内容也涉及问题界定、对策形成、研究设计、数据收集、美学素养等方面，但由于主体、对象、目标、手段的过分简单，导致了理论更新进程的缓慢。在方案形成和意向决定的过程中，受设计者或规划主体的主观判断的影响过多，分析和论证缺乏系统性、客观性、严密性，这些都影响到规划学理论科学发展的进程。
第二次世界大战后，西方发达国家的城市化进入新的时期，传统的形态规划（physical planning）方式与城市和区域发展的实践需求的距离也越拉越远。社会和经济发展及其所需要的政策和体制成为城市规划的关注领域，包括对生态学和环境学的重视等等，使得城市规划所包容的相关学科越来越广，地理学、经济学、社会学、人口学、生态学、环境学、行政管理学、法律和公共政策等都成为规划学科的重要支撑体。而传统的城市设计领域也从单纯强调物质形态的美学价值扩展到社会、经济和环境影响方面，城市设计作为公共政策的过程受到重视。
虽然土地和空间的研究仍是城市规划的重要部分，但在土地空间的变动过程中，人的行为和人的作用越来越被重视。城市规划学发展急切需要引入其他相关学科相对较为成熟的研究方法和研究成果，以适应时代发展的需要。
规划主体、规划目标的多元化发展，导致了从数量增长型向质量效益型、从非持续型向持续协调型、从效率发展型向公平发展型、从被动执行型向主动参与型等规划价值取向的不断变化。因此，应该重新认识城市规划行为的核心问题——“规划能做什么”和“规划怎样做”的问题。由于城市规划牵涉到城市全体市民的利益，“规划能做什么”和“规划怎样做”不应该由决策者或规划师决定，而应该由规划所涉及各利益主体决定。因此，规划师在规划中必须转变自身角色，由此导致规划战略性选择的重要性日益提高。
2.战略性选择的内容
在规划方案的形成过程中，明确规划的动机、选择合适的规划目标、预测城市的发展、论证城市规划内容和实施方法、评价规划方案等环节的完成，都需要规划师通过调查、实验、分析、预测、论证等来实现。社会调查的基本手法的发展、数理统计和数学模型的应用、计算机技术的成熟、信息技术（特别是地理信息系统）的发展，让规划师们顺利完成这些工作成为可能。通过建立数学模式预测城市的发展趋势的研究方法，在一定程度上已发展成熟。计算技术的飞速发展使复杂的数据分析在个人电脑上都可以完成。而城市是一个复杂的社会系统，任何一个模型都不可能展示城市发展的全貌，模型的制约条件也在不断的变化，规划师应该重视的不是数据的计算过程，而是数据本身的含义和适用的范围。
由于规划师在规划中的角色的转变，规划过程中涉及的战略性选择的内容，即寻找问题、整理的“分析模式”，规划方案制作的“构成模式”、规划方案的“比较模式”和意向决定的“选择模式”四个方面都不是孤立的，而且是相互穿插和交融的，这些内容不应该由规划师独立决定。规划师能做的仅仅是充分运用新的技术手段，努力探索各模式的内涵和相互关系，促使各利益主体正确理解规划，形成正确的意向决定。
3.战略性选择的发展方向
要确保规划战略的正确选择，仅仅靠数理统计、计算机、信息技术的发展是不够的。在强调公共利益、公众参与、透明决策的今天，越来越多的人认识到了规划价值取向的重要性。让更多的人理解规划、参与规划，是保证规划的权益分配的公平与实施可行的重要内容。从这一方面看，应用简单易懂的技术与对话型方法，通过与市民对话和交流，寻找解决问题的方法，是战略性选择的发展方向SCA（Strategic Choice Approach）。
战略性选择不是根据事先确定的顺序去解决问题，而是在学习的同时解决问题。它包括学习过程、简单易懂的技术、对话可能的技术和寻求逐步解决的方法四个方面。为了实现这一战略方向，必须注意：①由于意向决定往往在许多不能确定的因素中进行，因此，不要求所有的问题能同时解决，而可以暂时保留其一部分，当作将来意向决定的一种选择，使意向决定的过程成为逐步的、有阶段行动的循环过程。②由于要解决的问题非常复杂，因此，解决问题的框架并不是一成不变，而应该把复杂的问题分解成许多简单的问题，并相应地制订简单的解决框架。
3.2.2 城市规划的目标
“城市是经济、产业、信息、文化等高度密集的活动场所”，“城市是人们进行居住、工作、休息和移动等各种活动的空间”，“城市的建筑、交通、环境体现了城市独特的空间魅力”，“城市是年轻人向往的地方”……虽然城市存在着较为严重的环境污染、犯罪率高等社会与环境问题，但农村人口不断涌向城市，城市人口的不断增加仍没有停止。因此，创造什么样的城市成为现代社会发展的重要课题之一。
简单地说，城市规划目标就是创造“理想的城市”。那么“理想的城市”又是什么呢？城市与城市规划的发展历史已充分说明，不同的时代、不同的国家、不同的城市对“理想的城市”有不同定义，城市中居民对“理想的城市”的理解与认识也不可能都相同。对“理想的城市”的表述可以是多方面的。杭州市把“住在杭州、游在杭州、学在杭州、创业在杭州”确定为城市发展的目标，日本名古屋市把“人与自然的协调、个性和有魅力的、安心和安全的、21世纪基础设施建设”确定为城市发展的目标。从总体上看，“理想的城市”必须是在至少要满足城市居住、工作、交通、游憩等基本功能要求的同时，创造有个性、有魅力的城市。“健康和有文化性的城市生活以及确保城市活动的功能性要求”（《日本城市规划法》第2条），是对“理想的城市”的基本要求。理想的城市概念需要在城市规划的方案形成过程中确定。
一般来说，“理想的城市”必须具备以下条件：①城市的各种必要功能的运作必须顺畅；②大多数城市居民生活所需要的生活环境及公害的防止必须维持在良好水平；③城市居民的生命、财产和公共财产的安全必须得到保障；④在尽可能保护自然景观的同时，形成美丽的城市景观。
3.2.3 城市规划方案的形成
城市规划方案的形成，是经历从提出问题（规划动机）、选定问题、明确规划目标的步骤之后，通过调查实验、分析预测、设定规划内容、选择实施手段、形成比较方案并评价等阶段，寻找为决定者提供最佳方案的过程。规划方案的形成包括实践步骤和理论论证两大部分。实践步骤是城市规划方案形成的主体部分，理论论证则为实践提供服务，是实践的支撑部分。
城市规划的实践步骤包括以下六个方面。
（1）规划的动机。规划的动机往往是由规划主体所确定的。对涉及公共利益的城市建设，规划师应该基于城市规划的基本理念，调查与分析城市具有的问题，分析问题之间的层次连锁关系，帮助规划主体确保规划动机的正确性。
（2）规划的目标。规划师通过调查实验、分析等方法，把握城市规划所要解决的问题，并在正确规划理念的指导下，确定规划期限内预期实现的具体目标，供规划主体选择。
