3.1 规划的本质与分类
3.1.1 规划的本质
“规划是对我们行事方法、步骤的一种思考和行动”，“规划是对未来的复杂关系或进行各种行为之间的有一定关联性的行动系列的一种提案行为”，规划是“面向未来的现在的人应该做什么的一种思想决定的一系列行为”等等，都是学者们对规划的种种认识和观点。与“规划”类似的还有“计划”、“企划”等，不同的规划存在着不同的特点，很难明确区分。
但是规划的行为（planning）常常通过图纸或说明书（plan）来表述。因此，我们说规划（planning and plan）是为实现所设定的未来目标，从现在开始应该采取的行为、方法及其步骤的理论性及实施可能性的战术论证，当然也包括论证的结果。
问题的关键不在于要弄清楚规划是什么，而在于弄清楚为什么要进行规划。
只有当人们弄清楚规划的目标，制订相应的行动纲领并付诸实施，那么就可以认为规划是有用的。从人类行为学的角度看，人们在进行某一行动时，事先总是要考虑自己所处的立场，设定行动的目标及行动的方式，通过不断地比较论证，选择自己觉得最好的方案，决定将来的行动内容。如果事先没有考虑周全，行动中往往会茫然不知所措。个人的行动虽有后悔的时候，但个人行动的结果只对个人产生影响，并不影响或很少影响到其他人，其影响范围较小；而团体行动的范围非常广泛，其影响结果往往是个人行动的结果所不能比拟的。为使将来的行动不后悔或后悔的程度尽可能少，越大的团体越需要严密的行动规划。城市规划的结果涉及城市全体市民的利益，其影响的范围和内容都非常广泛，必须进行充分的科学论证，以决定实行将来行动的事前意向。因此，规划过程是不可缺少的。
前面我们已经提及，城市规划是一门以城市为对象的物质规划以及实现物质性规划的手段和技术等的研究学科。城市规划学主要侧重于城市的空间构成和设施建设的技术手法以及对制度和建设经济性等方面。但是，城市空间形成的多样性、城市设施建设的不可移动性、城市开发的公平性等问题，单凭设施构件等物质层面上的措施往往不能得到很好解决。必须通盘考虑社会经济等有关情况，甚至人们的活动所包容着多种多样的价值观、心理现象等内容，才有可能使这些问题得到有效解决。城市规划的过程，实质上就是决定将来行动的事前意向的过程。这一过程并不单单是规划的内容（图纸或说明书等），更为重要的是规划的行为。规划的制订过程和规划的实施过程，实质上也是选择最佳方案的过程。
3.1.2 规划的构成
1.规划的主体
在规划过程中，规划对象、规划目标、规划手段等都由规划的执行主体（Decision Maker）确定，规划的主体决定了规划的特性。
一般来说，规划的主体有私益性主体和公益性主体两类。私益性主体包括个人主体和集团主体（企业、经济团体等）。公益性主体包括公共团体、政府等带有公共性质的组织和机构。公益性主体以追求公共利益为主要目标，私益性主体以追求个体利润为主要目标。最近，公益性主体和私益性主体共同实施某项规划的事例也在不断增多。这种场合，规划目标包括公共性和利润追求两个方面。此外，居民自发的规划也越来越多，这种规划也带有一定的公益性特征。
公益性主体的基本特征包括以下三点：
（1）公益性主体是指在空间或功能上不同于个人或团体的综合体；国家或区域是空间的综合体，而其中的部门是对某些功能的综合体。
（2）公益性主体的特性随着时代的发展也发生变化；不同时代公共主体的构成成员的变化会导致主体意向的变化。
（3）公益性主体有其强有力的制度和体系支撑。
规划的主体还可细分为执行主体、利益主体和参与主体。社会的发展、对个人自由选择和个人责任的重视，城市规划不再是由政府单方面推行的一项工作。
因城市规划的实施，涉及居民参与、志愿者、NpO 等社会团体，其牵涉面越来越广，有必要甄别各主体的职责。
一般来说，城市政府作为城市建设的主要参与者和管理者，其主要职责是：
制定与规划相关的法律规范，并依据已经制订好的游戏规则，监督和检查规划实施过程中的社会各方的行为，协调矛盾；同时，参与社会资本等涉及公共性规划内容的建设，引导和促进城市健康、有序地发展。
规划师的主要职责是：在完成规划主体的规划任务的同时，要时刻注意城市建设的公共属性，提高规划论证、说明、宣传方式的研究能力，帮助执行主体认识规划可能带来的社会和环境等方面的影响；促使规划正确决策的形成。
第 3章 城市规划的本质与规划研究的方法 47市民的主要职责是：提高自身的规划素质，积极、主动地参与规划编制和管理过程的各个环节；正确把握自身利益和公共利益的关系。
2.规划的对象
规划的对象（Object）是由规划的主体选定的。城市规划的对象可以是一个城市，可以是城市的一个部分（某个区域），也可以是一个部门（如电力部门）。规划对象由规划主体确定，而规划对象的特征则必须通过规划技术人员的调查、分析，加以归纳和总结。任何对象存在的规划问题都带有共通性和特殊性两个方面。所谓共通性问题指的是不同规划对象之间类似的问题。通过对共通性问题的认识，有利于借鉴其他对象的经验和教训，寻找解决问题的最好方法和最便捷路线。而特殊性则指的是对象的特殊问题。历史街区保护、传统文化延续等有很强的特殊性，不同街区、不同文化有着不同的特点。因此，建设有中国特色的城市，使城市的建设有别于其他城市，必须正确把握规划对象的共通性和特殊性关系。
必须注意的是，城市（对象）的共通性和特殊性的关系不是固定不变的。在城市的发展中，其共通性和特殊性在不断地变化和发展。一个城市在从“小”到“大”的发展过程中，共通性逐渐增多，特殊性逐渐减少的过程。一些小的城市在发展的起步阶段，城市的性质非常单一而具有特色；随着城市的不断扩大，城市的性质包含的内容越来越多；综合性越强，共通性越多，则特殊性越少。
3.规划的目标
建什么设施，为什么人服务，解决什么问题，达到什么目的等规划的目标（purpose），都是由规划主体所确定的。从表面上看，规划目标的确定与规划师们没有什么关系，属于规划主体的行为范畴。但是，由于城市规划的行为是团体的行动，是涉及到许多人甚至全体市民的公共利益的行为，其影响范围非常广泛。
在规划的过程中，往往同时出现许多规划目标，很难同时实现各种目标；有时在实现其中的某一目标时不得不牺牲其他目标（Trade-Off）等情况也会发生。比如，在制订道路规划时，存在解决交通阻塞、提高人和物的交通运送效率、减少交通事故的目标和保护自然环境、追求舒适的生活环境等多种目标。为实现舒适的生活环境目标，常常需要限制穿过居住区内部的过境交通。在这种情况下，受限制的交通就会集中在另外的道路上，引起另外道路的交通阻塞。相反，如果为了解决城市干道的交通阻塞，允许车辆利用小区道路迂回通过；那么随着汽车的进入，必然带来噪音、震动和居住区内部交通事故的增加，引起居住区生活环境的恶化。这种满足了其中一个目标而牺牲另外目标的所谓Trade-Off 关系在规划实践中随处可见。
规划主体在确定规划目标时，受自身价值观、立场和知识结构等的影响，有时很难作出正确的决策。特别是一些以追求利润为目标的私益性主体，在对目标的选择时并没有顾及许多公共性的内容，错误的价值观可能会导致公共利益的损害，甚至导致社会、经济、环境关系的失衡。因此，需要规划师们运用比较、分析、论证等手段，从公共利益和社会、经济、环境协调发展的关系出发，客观、科学地剖析对象的复杂现象，分析、规划各目标之间的利害关系，为规划主体作出正确的意向决定提供有益参考和帮助。
为保证城市规划目标的公共性，规划师需要通过调整矛盾关系，形成一个尽可能包容多数个别目标的综合性目标，获取目标群公共利益的最大公约数，即获取“最大多数人的最大幸福”。但是，公共福利、幸福的最大利益的获取只是一个理念性的概念，缺乏具体的操作性，需要在具体的规划中进行协调。
把理念性的概念与具体的操作性结合起来就是规划师的工作。通常规划师可以把理念性概念和具体操作性之间的关系，目标层次构造来表现。这种构造假设的前提，是规划师认为各层次的目标之间存在连锁性，我们把它称之为“层次连锁性”。比如，我们假定规划的最终目标是“为了提高公共福利”，那么，为实现这一目标必须通过“建设人与自然的关系协调的社会”、“发展经济以提高人民的生活水平”、“充实社会保障体系以确保生活的稳定感”
三个子目标来实现。而每个子目标同样也需要许多下一层次更为具体的目标来保障。由此导致了各不同层次目标之间的连锁性。理清各层次之间的目标连锁关系，对规划主体形成正确的意向决策非常有用。
必须注意的是，下一层次的目标是上一层次目标的必要条件但不是充分条件。也就是说，下一层次目标的实现并不一定能保证上一层次目标的实现。这是因为只有当下一层次目标的共同实现，才能促使上一层次目标的实现。而同一层次的目标之间可能会存在Trade-Off 的关系。另外，规划的目标也有可能因时代发展、社会变化等因素进行相应的调整，从而影响下一层次目标之间的关系。因此，在规划目标的决定过程中，还必须注重规划对象的特点、规划实施的可能性（如预算等），等等。
4.规划的手段
规划的手段（Alternative），包括规划方案的形成和实施两种手段。规划方案的形成属于规划师职业的技术范畴，在后面的章节中我们还将进一步阐述，这里主要讨论的是规划方案的实施手段的内容。规划目标之间的Trade-Off关系，同样在规划的实施手段中也会有所体现。比如，城市中污染企业的外迁问题，虽然解决了城市中的企业污染问题，但由于规划手段的单一，外迁企业有可能在新的区域造成新的污染，而这些都是由规划的目标所决定的。正因为规划的目标有多种选择的可能，那么达成规划的手段也有多种选择的可能。由于规划目的之间存在层次连锁的构造，规划手段之间也存在层次连锁的构造，存在Trade-Off关系。这种状况不仅在同一规划中存在，在不同的规划中也存在。不同规划之间的协调有时可能超出了规划师的职能范围，必须通过规划主体间，甚至通过体制、制度、法规等方面进行协调。城市规划与其他规划的协调，总体规划与专项规划的协调都属于这一范畴。如果不能协调好这些关系，那么规划就不可能得到很好地实施，规划也将成为一句空话。
5.规划的构成
运用城市规划的基本理论和一些必要手法，对主体、对象、目标、手段这些基本要素在规划实施过程中可能出现的变化和相互影响进行深入、科学的分析，探讨规划实施的目标、内容、方法、进度等方面的问题，提出相对合理可行的行动方案（即规划成果plan）的过程，可称之为规划的过程（planning）。
规划的主体、规划的对象、规划的目标、规划的手段可视为规划的四大基本要素，规划的要素通过规划过程进行整合，构成了规划成果。
3.1.3 规划的类型
主体、对象、目标、手段的多元性，决定了规划过程、规划内容和规划类型的多元性。按规划要素的分类大体上有以下一些规划类型。
（1）按规划主体分类：可分为公益主体，私益主体，民间团体等其他组织。
（2）按规划目标分类：如防灾规划，资源开发规划，生活基础设施规划，环境保护规划，老区改建规划，功能构成规划（设施功能构成与构造规划），构造规划（构造设计），建设规划（施工管理规划、工程变更），维持管理规划（巡视、维修系统），经营规划（设施管理、运行、预算）等。
（3）按规划对象分类：可以是某一具体的对象，也可以是按物质环境规划（physical planning），或侧重于利用、管理、社会影响方面等的软环境规划，包括自然、社会、经济环境等划分。城市规划的对象应以物质环境规划为主。从空间范围看，有国土规划，区域规划，城市规划，分区规划，居住区规划，村镇规划等。
从功能分类看，有交通规划，道路规划，工业布局规划，电力规划等专业性规划。
不同部门根据不同的功能还可以细分其专业性规划，如道路规划可分为构筑物规划（道路断面规划、道路线形规划），空间建设规划（道路网建设规划），区域性规划（道路交通规划、区域交通干道规划）等。
