2.合作范围单一。窗口移交和澳门模式，主要是遣返非法入境人员，包括偷渡人员和刑事犯、刑事嫌疑犯。《金门协议》亦是针对两岸双方人员遣返问题的单项协议，并未涵盖协助调查证据、互通犯罪情报、移交赃款赃物等刑事司法互助的实质内容。可见，上述合作模式仅仅局限在人员遣返、犯罪情报的间接传递，合作范围明显偏窄，难以建构完整的侦查合作机制。诸如人员交换培训、互助侦查、控制下交付、替代发展方案等更为深入的合作项目，均没有涉及。
3.合作程序繁杂。根据《金门协议》的有关规定，凡违反有关规定进入对方区域的居民或刑事嫌疑犯、刑事犯，经一方将查获的待遣送人士造册后，经由两岸红十字会组织或海基、海协两会，传送到另一方主管部门，待对方在20天内核查答复。经查核无误后，双方商定时间、地点遣返交接，遣返交接双方均用红十字专用船，并用民用船只在约定地点引导。遣返船、引导船均悬挂白底红十字旗，不得使用其他旗帜和标志。遣返交接时，应由双方事先约定的代表双方签署交接见证书。而且，遣返通道仅能依循协议指定的两条海上路线进行，即一条是金门对厦门，一条是马祖对马尾。即使台湾逃犯在大陆其他省份被查获，也要辗转到福建通过上述两条通道实施遣返。而通过窗口移交，则需要其他国家或国际刑警组织参与合作，协助程序更加复杂。通过澳门模式，便利性虽然有所提高，但仍需绕道第三地，若干中间环节和程序仍然无法简化。由于相关操作程序繁杂，涉及部门众多，手续关卡多重，除非对社会治安影响严重的刑事案件或对方明确提出的重大犯罪嫌疑人，两岸侦查部门很少主动进行个案协查或遣返。
二、《协议》签署后的两岸刑事司法协助机制
（一）《协议》的基本内容
《协议》共有24条，分5章：一是总则部分，规定了合作事项的范围、业务交流和联系主体；二是共同打击犯罪部分，规定了合作范围、协助侦查、人员遣返；三是司法互助部分，规定了送达文书、调查取证、罪赃移交、裁判认可、罪犯接返（移管）、人道探视，涵盖了刑事和民事司法互助事项；四是请求程序部门规定了退出和执行请求的基本程序规定，并对请求的不予协助、所涉资料的保密和限制用途以及文书格式、协助费用作出规定；五是附则部分，对履行和变更、争议解决等问题作出规定。就两岸共同打击犯罪方面，主要涉及以下刑事司法协助的内容。
1.关于共同打击犯罪的范围。《协议》一方面确立了双重犯罪原则，明确规定采取措施共同打击“双方均认为涉嫌犯罪的行为”，包括传统的严重暴力犯罪、经济犯罪、毒品犯罪、电信诈骗犯罪、贪污贿赂犯罪、恐怖主义犯罪等两岸人民共同关切的重要犯罪类型，以确保人民生命财产安全；另一方面，特定情况下，对单方犯罪亦予应提供必要协助。《协议》第4条第3款规定，“一方认为涉嫌犯罪，另一方认为未涉嫌犯罪但有重大社会危害，得经双方同意个案协助。”这一规定极大地扩大了《协议》的适用范围，对所有类型的跨境犯罪形成强大的威慑。
2.关于共同打击犯罪的内容。《协议》第5条规定：“双方同意交换涉及犯罪有关情资，协助缉捕、遣返刑事犯与刑事嫌疑犯，并于必要时合作协查、侦办。”根据这一规定，两岸侦查机构将建立犯罪资讯交换机制和协助侦办机制，使双方得以利用犯罪情资的即时交换，先期掌握犯罪行动的相关信息，直接予以严厉打击，同时透过协助侦办、遣返罪犯等合作方式，使两岸的跨境犯罪活动一举破获。
3.关于人员遣返的方式。《协议》第6条规定了人员遣返的基本原则，即“人道、安全、迅速、便利”。为贯彻执行这一原则，在两岸通邮、通航、通商已经实现的形势下，《协议》对人员遣送作出了更加妥当的规定，即“在原有基础上，增加海运或空运直航方式，遣返刑事犯、刑事嫌疑犯，并于交接时移交有关卷证（证据）、签署交接书”。据此，两岸遣返人犯，不必受限于特定的地点和形式，可以采取最迅速、最便利的方式移交，使遣返作业较《金门协议》的规定更加通畅和安全。
4.关于调查取证的协助。《协议》在两岸调查取证的实体和程序方面，均作了相应的规定，使这一刑事司法协助内容在区域合作层面具备实施的基础。《协议》第8条第1款规定了协助调查取证的具体内容，即“双方同意依己方规定取得证言及陈述；提供书证、物证及视听资料；确定关系人所在或确认其身份；勘验、鉴定、检查、访视、调查；搜索及扣押”。这一规定既涵盖了全部证据种类以及常规性调查取证活动，也明确了程序方面的操作步骤，破解了两岸刑事司法协助在程序方面的一些现实障碍。《协议》第18条规定：“双方同意依本协议请求及协助提供之证据资料、司法文书及其他资料，不要求任何形式之证明。”根据这一规定，协助方对被协助方的调查请求仅作表面审查，不审查所提供资料的真实性，从而保证了协助调查行为的合法性和有效性。
（二）《协议》的执行成效
2009年6月25日《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》生效后，两岸司法机关即根据协议，逐步开展各项刑事司法合作项目，携手共同打击跨境犯罪。2009年7月14日，台湾籍女通缉犯卓冬美遣返回台案，开启了《协议》生效两岸刑事司法协助的新纪元。2010年3月6日，大陆遵循《协议》将台彰化县前议长白鸿森遣返回台，更是在台湾岛内引发巨大反响，台湾大陆事务主管部门认为，白鸿森的遣返案例，已将两岸共同打击犯罪的互助推展到一个崭新的局面。据台湾大陆事务主管部门统计，截至2010年2月底，两岸依据《协议》所进行的互助业务已达5000余件。其中，诈欺（12案357人）、毒品（1案2人）、掳人勒赎（2案9人）等共计15案，逮捕犯罪嫌疑人368人（台湾籍280人、大陆籍88人）；其中包含12起电信诈欺案，逮捕犯罪嫌疑人357人（台湾籍273人、大陆籍84人）。
另据大陆方面统计，截至2012年6月，《协议》执行成效显着，有效保障了两岸同胞权益和交往秩序。一是共同打击犯罪，两岸警方联合侦破数百个电信诈骗犯罪集团，抓获犯罪嫌疑人3000多名。尤其是2011年以来，两岸警方合作打击跨第三地电信诈骗犯罪，连续摧毁一系列特大跨境电信诈骗犯罪集团，共抓获犯罪嫌疑人2000余人。两岸警方还联手破获一批重大毒品犯罪案件，大陆警方缴获各类毒品1400多公斤。二是罪犯遣返，大陆方面遣返台方通缉犯190人，台湾警方向大陆遣返2名逃犯。三是羁押通报，大陆公安机关向台警方通报被采取刑事强制措施的台湾居民1670人次，台方向大陆方面通报437人次。四是司法协助，两岸审判、检察机关相互委托送达文书、调查取证已逾2万件。五是被判刑人移管，大陆方面向台方陆续移交了6名病重台湾服刑人员。
总之，《协议》生效实施以来，在两岸司法部门的共同努力下，刑事司法协助各领域合作得以进一步深化，取得一系列显着成果，有效保障了两岸同胞权益和交往秩序。
（三）《协议》的执行障碍
1.合作内容仍然局限。与《金门协议》相比，《协议》的合作内容已经不再限于刑事犯、刑事嫌疑犯和偷渡人员的遣返，而是进一步扩大至协助侦查与共同打击犯罪方面。然而，囿于两岸特殊的政治关系，两岸刑事司法协助仍然以人员遣返为主要内容，调查取证等其他刑事司法协助模式仍然未能取得重大突破。
2.合作存在制度障碍。由于两岸司法制度存在差异，特别是司法权配置不同，因而导致两岸在执行《协议》时遇到制度性障碍。在大陆，公安部门是与检察机构平行的司法机关，具有独立的刑事侦查权，可以采取任何刑事强制措施，而台湾的刑事侦查由检察官主导，检察官有权指挥司法检察，有权决定侦查行为的开展和刑事强制措施的使用，而司法警察并不拥有强制处分权。这种制度上的差异，直接影响到两岸司法机关在进行刑事司法合作方面的参与程度和态度差异。
3.合作渠道仍然狭窄。目前，两岸警方联系的四个渠道中，仅福建省公安厅侦查部门与台湾警方存在直接联系，上海市、江苏省和广东省等三个省市的公安厅与台湾警方的联系渠道均设在省厅的港澳台事务办公处，一些关于两岸互涉犯罪的情资必须由港澳台事务办公处转递给省厅刑侦总队，再由后者查处办理，增加了沟通环节，影响了传递效率。另外，大陆其他未设联系窗口的省份，则必须通过中央转请福建省公安厅刑侦总队与“台湾刑事局”之渠道联系，增加了迂回过程。由于两岸警方缺少直接联系渠道，导致有些案件的基本资料、犯罪事实搜集和回复时间难以掌握，延宕破案时机，阻窒有效向上发展案情侦破工作，追查幕后“主事者”。
三、未来两岸刑事司法协助机制运行展望
《协议》的签署，在两岸司法机关之间建立了制度化的业务合作关系，意味着两岸在司法领域更深层次合作的启动。为落实《协议》的各项规定，推动两岸刑事司法协助机制的良好运行，两岸有必要在以下几个方面努力：
1.建立两岸直接联系渠道。《协议》第3条规定：“本协议议定事项，由各方主管部门指定之联络人联系实施。本协议其他相关事宜，由财团法人海峡交流基金会与海峡两岸关系协会联系。”这即表明《协议》确定的人员遣返、协助侦查、信息交换等具体合作事项均赋权由双方司法机关直接联系，不再需要通过海协、海基两会居间协调。为提高效率，畅通渠道，今后两岸警方应一律改变间接联系而统一采用直接联系方式。具体地说，可由大陆“中国警察学会”和台湾“刑事侦防协会”签订协议建立联络热线，大陆沿海地区则指定各省公安厅为配合单位，进行各项情资交流等方面的刑事司法合作。
2.建立两岸跨境追逃协助机制。遣返人犯，历来是两岸刑事司法协助的主要内容。然而，这一内容主要限于协助方在其境内单方抓获人犯，并将其移交给被协助方。在这一过程中，被协助方通常难以充分地介入抓捕活动。而由于两岸法律制度不同、司法制度存在差异，因而犯罪分子更是利用法律的空隙、逃避法律的制裁。为此，今后可以考虑借鉴国际刑事司法协助中的引渡和跨境追逃制度，建构两岸警方在共同打击犯罪方面的跨境追逃制度。这样，在重大案件的侦破过程中，在抓捕重大犯罪嫌疑人时，两岸警方可以进入对方的区域，进行更加密切的合作，以提高在抓捕人犯方面的快速反应能力，及时破获案件。
3.建立两岸资产追缴协助机制。建立对犯罪资产的追缴没收机制，是预防、监测和惩治跨境犯罪的极其有效的措施。但在以往两岸共同打击跨境犯罪的实践上看，两岸司法机关却鲜有对犯罪资产追缴的协助记录。究其原因，主要恐怕与《协议》对罪赃移交的规定过于原则、可操作性弱不无关系。为此，今后可以借鉴《联合国反腐败公约》的规定，建立两岸犯罪资产的追缴协助机制。具体地说，对犯罪资产的追缴没收可以分为两种：一是直接追回，即当两岸中的一方的资产因腐败犯罪被转移到另一方，在另一方没有采取没收等处置措施的情况下，通过一定的途径，主张对该资产的合法所有权而将其追回的机制；另一是间接追回，即两岸中的一方根据其法律或者执行另一方法院发出的没收令，对被转移到其境内的腐败资产进行没收后，再将其返还给另一方的资产追回方式。全国人大新修改的《刑事诉讼法》第280条规定了犯罪资产没收追缴制度，这为建立两岸共同打击犯罪的罪赃追缴机制奠定了基础。
两岸司法文书送达问题的法律思考
——从厦门法院的实践出发
李桦 王思
提要：2009年6月25日生效的《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》为两岸司法互助送达文书提供了基础，而2011年6月25日最高人民法院《关于人民法院办理海峡两岸送达文书和调查取证司法互助案件的规定》的施行，使得大陆请求台湾送达文书真正具有了可操作性。伴随着该规定的施行，两岸司法互助送达文书也涌现出新的问题。本文将立足于厦门法院的实践，分析近几年尤其是2011年最高人民法院《关于人民法院办理海峡两岸送达文书和调查取证司法互助案件的规定》施行后两岸司法互助送达存在的问题，并进行了对策性思考。同时，本文还将分析两岸文书送达的其他方式如邮寄送达及传真和电子邮件送达的不足。最后，本文指出，在审判实践中，法官不能过于依赖包括司法互助送达在内的单一的送达方式，而应该从公正、高效地解决争议的角度出发，灵活采用多种送达方式和途径。
