第二，政治体系的差异阻碍着政治统一的实现。如前所述，抚局以清政府的承认为前提。为此，议抚的回民军领导接受清廷封职，名义上变成了清朝官员。同时，抚局地区仍由清政府委派官员，与回民军领导人共同负责抚局地区的政务。这是由政治对抗向政治统一的明显转变。理论上，抚局地区并没有独立于清政府统治范围之外，而是属于这一政治体系。政治合作为抚局的产生和存在提供了一个基础，但它远没有达到成熟的水平。回民军与清政府之间的政治体系的区别和差异超过了双方的统一性，使二者的政治融合面临严重困难。清朝对回族政策的一个重要内容是鼓励回族人士加入其统治阶层，各地回民入仕为官者不胜枚举。但回民军领导人封官任职与以往回民入仕不同，他们作为民族的代表而非个人跻身官府，清政府接纳的不是马化龙、马桂源等个人，而是回民军势力。这就出现了一个矛盾，抚局之中，理论上清政府并不承认回民军的存在，而因而也就不可能收编或改编回民军，而事实上回民军不仅存在，而且有所壮大。所以，回民军一直独立于官府体系之外。回民军领导人一方面成了清朝官员，另一方面他们更主要的仍是回民军领导，一身而二任焉。从材料看，回民军领导人与官府的合作取得了一些成效，获得了部分清朝官员的支持。西宁办事大臣玉通、宁夏将军穆图善等属于这类官员。那些在抚局地区任职的官员许多人也不反对抚局。但是，回民军政治体系始终没有真正融入清朝统治，保持着鲜明的独立性。例如，马桂源控制西宁、马化龙控制灵州，这当然包含着一个回民军组织系统来实施这一控制，绝非马桂源、马化龙个人的问题。而清政府授予官职的回民军领导只是少数人物。可以肯定的是，在清政府认可的人物之外还存在着一批回民军政治人物。他们的活动不属于官府范畴，是独立的政治行为。另一个问题是回民军始终不受官府制约。所以，抚局中官府组织与回民军组织并存，从实力来看后者更强大，官府没有能力将它容纳，从而造成抚局严重的政治分歧。“河州回自投诚后，军械租粮仍抗拒不纳。”①这表明回民军在抚局中与官府的斗争。1869年，刘松山在马家寨搜获马化龙给参领马三重、吴天德、杨长寿等的书札，我们从中得知宁夏回民军组织自有一套官阶系统，这也成为左宗棠证明受抚回民军并不真正服从清政府统治的有力根据。这实质上是两种政治体系未能实现统一而导致的分歧与斗争。
民族史表明，少数民族自治的相对独立性与中原王朝的政治统一性之间的关系是一个十分复杂的问题。在这二者之间寻找一个双方都能接受的平衡点，往往需要经过漫长的岁月逐渐实现。西北回族之抚局显然还没有达到这一平衡。清政府内反对抚局的官员归根结底无非认为回民军的政治独立性过强，承认抚局等于清政府放弃了这些地区的统治。这当然不是清廷所能容忍的。
第三，西北回民军自身的分散性也不利于抚局的稳定。各地回民军与清政府议抚在时间、地域、组织等方面均不统一。有的地区已成抚局，而别的回民军反清斗争却如火如荼。十余年的时间里没有出现整体的安定与和平，导致西北地区一直处于战争状态。这种政治分散性表现在三个方面。首先，某些抚局地区内部仍存在政治冲突，未能实现政治安定。以西宁地区为例，同治初回民军即与官府议抚，但此后各方面的冲突并未停息。教派之争、民族冲突和回民军对清军的打击交织在一起，局势纷乱。1863年，有官员报告“马归源伪行乞抚，仍复环绕郡城焚杀，并分股盘踞东关南山抗拒官兵，一股在北川焚杀，攻扑番寺，实属凶顽异常”①。1864年12月，清廷责问甘肃官员：“西宁回汉既称永息纷争。何以回撒仍复焚抢？其犷悍情状非大加惩创不足以儆其凶顽。惟甘省兵力未集，不敷往剿，著玉通暂示羁縻，妥为抚辑。”②后来，塔尔寺藏族与回民军冲突。清廷一方面认为“青海驻牧各族野番族众人繁，良莠不等，玉通惟当设法羁縻，严加防范，毋任滋生事端”，另一方面又说“回情狡谲异常，甘言就抚，殊属未可深恃”③。1865年，西宁回民军攻西宁府城，占据大通，清廷大为恼火，称“縻烂之势已成，西陲大局何堪设想”④？1867年，回民军占据贵德厅，杀同知承顺等，清廷认为“西宁回民就抚本不足深恃，玉通主抚而毫无防范，以致匪党益无忌惮。此次贵德既为贼踞，势难再事羁縻……玉通亦当督率兵团严密防守，毋再轻信奸回诡词，致为所误”⑤。这种动荡的局面使清廷对抚局失去信心。其次，不同地区的回民军战和不齐，不能构成完整的抚局。西北回民军反清一直处于此伏彼起之势，四大中心行动不一，兼以陕西回民军始终未能与官府议和，致使整个局势不稳。1865年秋后，宁夏回民军全面议抚，而河州回民军发动攻势，占据靖远县城，围攻兰州省城，“甘凉一带贼垒林立”，陕西回民军东趋入陕，“马生彦、孙义漳等纠集靖远、静宁等处巨股众约三四万人陆续窜至陇州……该逆马队分股由麟游绕至凤翔，势颇蔓延”⑥。西北形势并没有因议抚而趋于平静，反而陕西亦成战争之势。同样，西宁“南川汉团与回民甫经和息，而河州回逆马占鳌又复纠众扑入碾伯，扰及西宁”①。玉通虽然力持抚局，但他与马桂源的合作也未能实现西宁地区的和平。宁夏地区的抚局形势较好，马化龙为维持这里的安定作出了很大贡献。但因陕西回民军与清军处于战争状态，影响到这一地区的局势。宁夏达成抚局后，陕西回民军分散于固原、平凉一带，马化龙曾代其议抚。穆图善认为“陕回不难收抚而难安插，甘回未离故土反正较易，陕回则田园庐墓无存，在甘择地安插究属时怀觖望”②。由于不能妥善安插，陕西回民军不断发动返陕战役，清廷遂决计镇压陕西回民军。这样，抚局中的当地回民军与陕西回民军的联系，成了他们与清政府对立的事实。左宗棠称：“陕甘之回种类虽分，而气类则一。陕之回尽萃于董志塬，与甘回遥通声息，此剿彼窜，飙忽靡常。”③“即业经就抚之灵州金积堡回目马朝清即马化漋，清水县张家川回目李德昌，或以马械粮食显与市易，嗾其扰陕，或以官军声势浩大，劝其暂就安抚，相时而动，皆以回教一家，隐相亲附，外虽貌为恭顺，无异王民，内则暗肆披猖，仍滋他族。”④南八营回民军久处抚局，回汉和好，但他们与陕西回民军的联系颇受官府注意。左宗棠向清廷报告：“李德昌所致禹（得彦，引者注）、崔（三，引者注）诸逆书，昨已于贼巢中搜得。其为陕回、甘回及自为之计亦可谓工矣，而卒不免于败露。”⑤“就抚回目李德昌伙党所称南八营者，阳投诚而阴助逆。”⑥以至后来清军以追击陕西回民军为借口攻击处于抚局的宁夏、西宁等处。官府把这种政治分散性总结为：“回众乞抚者，今日献城纳款，明日略堡攻寨。旋复旋畔，漫不得其要领。”⑦清政府很长一段时间是在“剿”、“抚”问题上摇摆不定，感到抚局仍不能实现安定，不时表现出放弃抚策的念头。再次，民族纷争也是影响抚局稳定的一个重要因素。多民族地区政权只有各民族团结一致才能获得巩固。抚局当中，一度存在的民族大规模冲突基本平息，材料中汉民拥护回民军政权的记载亦不少。陕甘总督杨岳斌曾说：“臣上年入甘以来因该处（指西宁，引者注）回民连次禀请派员查办，汉民恐被滋扰，亦纷纷禀求息事……”①1866年穆图善说：“宁郡于去岁收复。刻下难民归案，均已一律安插。渠工已峻，耕种可期，地方大有起色。”②也有汉民联合向官府证明回汉关系和好的。这是民族矛盾缓和的明显迹象。但抚局中的民族联合并不稳固，特别是回民军很少容纳其他民族成员，与别的民族流民集团、部族武装还处于对立状态。西宁地区主要是藏族武装与回民军不时冲突，河狄一带亦有藏族土司武装存在，陇东则有董福祥等汉族流民武装。这些武装力量没有被抚局所吸收，也不属于清政府。他们独立活动，屡与回民军冲突，严重影响着当时的政治形势。能否吸收其他民族的政治力量是政治发展是否成熟的重要标志。从这一角度看，回民军政权的完善尚有待于时日。左宗棠入甘后立即认识到这一问题，采取先收编和解散流民集团的措施，增强了清军的势力。
封建时代，民族间的政治关系变化，往往要以冲突和战争的形式表现，但新的政治格局只有在安定和平的社会环境中才能巩固和持续发展。这就是为什么战争终究要走向和平、分裂必然归于统一的原因。抚局是由战争走向和平的形式，但它由于上述问题而未能实现真正、全面的和平。不稳定的因素不仅没有被消除，反而在增强。具体而言，清政府与回民军政权的矛盾因素是主导性的，随着东南农民起义的失败，清政府便努力增强其在西北之政治军事力量，力量对比关系的逆转，必然从根本上动摇了抚局。
二、西北回族反清运动的失败
1866年10月，捻军分为东西两支。东捻军由遵王赖文光、鲁王任化邦率领，活动于中原地区；西捻军由梁王张宗禹率领，挺进西北，往联回众。1867年，西捻军由河南入陕，横扫关中，逼近西安。屯聚董志塬的陕西回民军乘机大举发动返陕战役。清廷十分害怕“捻回勾合”，急忙任命陕甘总督左宗棠为钦差大臣，督师入陕，镇压捻军和回民军。
捻军入陕加剧了西北形势的严峻，打乱了清政府招抚回民军的政治方案，尤其是陕西回民军趋陕之举有与捻军联合之可能，使趋于沉寂的回族反清斗争又变得激烈起来。由于清军主力聚于关中，捻军进入陕北，陕西回民军亦纷纷由甘入陕北，兼以甘肃流民队伍早已活动于这里，陕北一时成为各种反清武装交汇之地。据左宗棠的报告，陕北之回民军和流民武装共计近二十万之众。①
左宗棠受命负责西北军事，其制定的基本方针为：方今所患者，捻匪回逆耳。以地形论，中原为重，关陇为轻；以平贼论，剿捻宜急，剿回宜缓；以用兵次第论，欲靖西陲，必先清腹地，然后客军无后顾之忧，饷道免中梗之患……是故进兵陕西，必先清关外之贼，进兵甘肃必先清陕西之贼，驻兵兰州，必先清各路之贼……②
这个意见中包含了统治者对农民起义和回民军的认识。显然，把农民起义视为首要的敌人，回民军则被置于次要位置；西北回民军中又以首先镇压陕西回民军为原则。回民军反清已近十载，但始终未有推翻清王朝之意图，行踪亦未出西北，不存在与农民起义联合的积极态度，因而清政府采取分别对待、各个击破的策略，得以集中兵力击灭捻军。西捻军在陕西活动一年，并未能实现与回民军联合的目的，遂渡河入晋，驰入直隶、山东，后被清军围攻而失败。
西捻军离陕后，清军着手镇压陕西境内的流民武装和回民军。流民武装以汉族为主，其队伍之形成及消灭与西北政治形势变化关系甚为密切。回族反清之初，一方面官府曾广泛组织团练，另一方面由于民族冲突，许多汉民结团自保。因此，甘肃、宁夏、青海各地产生了许多团练武装。这些团练带有很强的民间武装色彩，与官府的关系亲疏不一，但都与回民军相对立。回民军与官府议抚，遣散团练是达成抚议的重要条件。这样，大部分团练被官府解散，但其中一些团练不堪忍受清政府的压榨，走上独立发展的道路，演化成既反官府又反回民军的武装。汉族流民“居不能安，逃无可入”①，从而结为武装，四处飘忽。流民武装的形成与甘肃抚局有直接关系。②回民军与官府议和后，团练便失去了官府的支持，而又不能为回民军所吸收，往往铤而走险，迫而为“匪”。如庆阳地区“自回仇杀汉民，官复苛派民粮，民不能堪，于是安化聚众数万，抢劫公行。高万镒、董福祥为之首”③。流民武装见于记载的还有姚魁、苏存宏、沙三、李双良、扈彰、高铭新等，多由庆阳、平凉地区转入陕北。另外一种如甘肃之黑头勇，没有公开反官府，但也不听官府调遣。左宗棠说他们“似团非团，似勇非勇，似匪非匪，习气日深”④。实际上也是流民武装。所以，流民武装是回族反清的副产品，是民族矛盾的产物。
